Agenda de Inovação para a Agricultura 2020-2030

Resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2020

Sumário: Aprova a Agenda de Inovação para a Agricultura 2020-2030.

A alimentação e a produção de alimentos têm, cada vez mais, um reconhecimento acrescido por parte da sociedade, em questões relacionadas com a garantia da segurança alimentar e nutricional, o contributo para a saúde e bem-estar, a gestão dos espaços rurais, a conservação da biodiversidade, o desafio de enfrentar as alterações climáticas, com as necessárias adaptações e contributos para a mitigação dos correspondentes efeitos, ou com o impulso de outras atividades económicas, sendo exemplos disso, entre outros, os prestadores de serviços à agricultura e, até, a restauração e o turismo.

A par desta realidade, existem tendências e dinâmicas globais que afetam o setor, colocando grandes desafios aos sistemas agroalimentares e à alimentação humana.

Com efeito, o aumento da população mundial, o aumento do rendimento per capita e a urbanização das comunidades, conduzem a um crescimento elevado da procura de alimentos e a diferentes padrões de consumo face à realidade atual. A agricultura é atualmente responsável pela emissão de 10 % dos gases com efeito de estufa, sendo também a principal fonte de sequestro de carbono a partir do solo e das plantas que constituem os seus sistemas produtivos, e sofre com os impactos resultantes das alterações climáticas, sobretudo com o aumento da frequência e intensidade dos eventos extremos, como sejam as secas, a alteração do regime de precipitação, muitas vezes com características torrenciais, temperaturas muito elevadas e em regime de ondas de calor, ventos fortes, mas também pelo impacto na emergência de novas pragas e doenças.

Por outro lado, os recursos naturais disponíveis para as diferentes atividades económicas, nomeadamente para a agricultura, são cada vez mais escassos, sendo necessário minimizar processos de desertificação, evitar a degradação do solo e promover a sua recuperação, fazer uma gestão mais eficiente dos recursos hídricos, contribuir para o aumento da fixação de carbono e reduzir a perda de biodiversidade. Acresce que o desequilíbrio demográfico, originado pelo envelhecimento da população e pelas migrações para as zonas urbanas e do litoral, coloca problemas acrescidos ao desenvolvimento agrícola e local, assim como ao bem-estar dos residentes em zonas rurais. A transição digital, em curso, desde o consumo até à gestão dos recursos naturais, terá também um forte impacto na agricultura e alimentação.

Os sistemas agroalimentares enfrentam grandes desafios relacionados com o aumento da produtividade agrícola, a conservação dos recursos naturais, a nutrição e saúde pública. Sendo certo que, do ponto de vista da competitividade e sustentabilidade da produção, a agricultura tem espaço para melhoria. É também certo que os cidadãos têm vindo a alterar os seus comportamentos e os padrões de consumo, em consequência de uma maior consciencialização do papel que a agricultura e a alimentação assumem na sua qualidade de vida e na sua saúde, procurando, cada vez mais, alimentos nutricionalmente equilibrados e mais ajustados às suas opções de vida. Ao nível da produção agrícola, assumem maior relevo o uso eficiente dos inputs dos sistemas agrários, a saúde dos solos e dos ecossistemas, a redução da extração de recursos promovendo a circularidade, a descarbonização e as respostas às alterações climáticas. Nesta perspetiva holística, terá também de ser integrado o papel do Estado, promovendo um ambiente mais favorável às mudanças e transformações necessárias, de forma informada, desde o fortalecimento do ecossistema de inovação até à relação do cidadão, agricultor, ou produtor do setor agroalimentar, com a Administração Pública.

Assim, e ciente do contributo que uma agricultura mais inovadora, eficiente e sustentável pode ter na promoção do bem-estar e da sustentabilidade da sociedade portuguesa, o XXII Governo Constitucional apresenta a Agenda de Inovação para a Agricultura 2020-2030, doravante designada por Agenda, pretendendo tomar parte numa resposta ágil e adequada que os vários desafios exigem do setor agroalimentar. A Agenda está alinhada com as prioridades estabelecidas no Programa do Governo: o combate às alterações climáticas, o esbatimento das desigualdades, a alteração da nossa estrutura demográfica e a transição digital. Este é o propósito da Agenda, fazer crescer o setor agroalimentar, inovando-o e entregando-o à próxima geração.

A Agenda cumpre os desígnios do Programa do XXII Governo Constitucional, as orientações e compromissos dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas, do Pacto Ecológico Europeu e, especificamente, da estratégia «Do prado ao prato». Também incorpora os compromissos assumidos nas várias estratégias, programas e planos nacionais, da área governativa da agricultura ou que tenham intervenção ou impacto no setor agroalimentar. A Agenda foi construída de forma participada, recolhendo mais de uma centena de intervenções e quase nove dezenas de contributos escritos, decorrentes das oitos sessões públicas promovidas. A definição de uma estratégia a 10 anos permite priorizar e consolidar as medidas e ações, presentes nos vários instrumentos nacionais com incidência no complexo agroalimentar.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 – Aprovar a Agenda de Inovação para a Agricultura 2020-2030, doravante designada por Agenda, que consta do anexo à presente resolução e que dela faz parte integrante.

2 – Determinar que a Agenda fica na dependência do membro do Governo responsável pela área da agricultura.

3 – Criar o Conselho Interministerial, que assegura a coordenação global da Agenda e a sua monitorização, composto:

a) Pelo membro do Governo responsável pela área da agricultura, que coordena;

b) Pelo membro do Governo responsável pela área da economia e da transição digital;

c) Pelo membro do Governo responsável pela área dos negócios estrangeiros;

d) Pelo membro do Governo responsável pela área das finanças;

e) Pelo membro do Governo responsável pela área da justiça;

f) Pelo membro do Governo responsável pela área da modernização do Estado e da administração pública;

g) Pelo membro do Governo responsável pela área do planeamento;

h) Pelo membro do Governo responsável pela área da ciência, tecnologia e ensino superior;

i) Pelo membro do Governo responsável pela área da educação;

j) Pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho, solidariedade e segurança social;

k) Pelo membro do Governo responsável pela área da saúde;

l) Pelo membro do Governo responsável pela área do ambiente e da ação climática;

m) Pelo membro do Governo responsável pela área da coesão territorial;

n) Pelo membro do Governo responsável pela área do mar.

4 – Criar um Conselho Consultivo com competências para se pronunciar sobre a avaliação e ajustamentos da Agenda e sobre outras matérias solicitadas pelo Conselho Interministerial.

5 – Determinar que os Conselhos Interministerial e Consultivo preparam e aprovam os respetivos regulamentos internos, que definem o modelo adequado de funcionamento e organização.

6 – Estabelecer que a composição, as competências e regras de funcionamento do Conselho Consultivo são fixadas por despacho do membro do Governo responsável pela área da agricultura.

7 – Determinar que a Comissão Interministerial aprova um relatório anual de progresso, monitorização e avaliação da implementação da Agenda, o qual é disponibilizado publicamente no Portal do Governo.

8 – Estabelecer que a participação nas reuniões ou em quaisquer outras atividades da Agenda não confere aos seus representantes o direito a qualquer prestação, independentemente da respetiva natureza, designadamente a título de remuneração, compensação, subsídio ou senha de presença.

9 – Determinar que compete ao Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral e ao Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária, I. P., prestar o apoio técnico e administrativo aos Conselhos Interministerial e Consultivo.

10 – Estabelecer que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 10 de setembro de 2020. – O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

Agenda de Inovação para a Agricultura 2020-2030

Parte I – Desafios e Compromissos

1 – Os desafios e tendências do setor agroalimentar

1.1 – Desafios e tendências globais

Desde a década de 80, a população mundial aumentou em 2,5 mil milhões, atingindo os 7,7 mil milhões de pessoas em 2019.(1) Apesar da desaceleração das taxas de crescimento da população nos últimos anos (taxas anuais próximas de 1 %), o crescimento demográfico é ainda, e continuará a ser no futuro, um fator impulsionador da procura alimentar.

A par do aumento da população mundial, tem-se registado um aumento do consumo per capita a um ritmo acelerado, facilitado pelo comércio e pelo crescimento do rendimento, resultantes do incremento das classes médias das economias emergentes e da aceleração da taxa de urbanização, que conduzem ao consumo em maiores quantidades e de produtos de maior valor. Estes fatores levam a Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) a estimar que a procura de alimentos, à escala mundial, aumente entre os 40 % e os 54 %, entre 2012 e 2050.(2)

Preveem-se igualmente alterações nas preferências dos consumidores e nos padrões de consumo, com particular incidência nos países desenvolvidos, resultantes de hábitos societais e preocupações de saúde associados a uma população tendencialmente mais urbana e mais idosa, bem como fruto de questões ambientais, preocupações com o bem-estar dos animais, com a preservação dos recursos ou relativas às alterações climáticas. A título de exemplo, o crescimento do rendimento nas economias emergentes levou ao aumento do consumo de produtos de maior valor, como a carne e os produtos lácteos, ao passo que as crescentes preocupações societais e de proteção ambiental nas economias desenvolvidas têm levado os consumidores a escolher mais alimentos certificados como biológicos e nutricionalmente equilibrados.

A segurança alimentar e nutricional tem sido uma das prioridades sociopolíticas, tanto a nível global como nacional e regional, combinada com a emergente preocupação com a saúde das populações. Com vista a reduzir as deficiências de micronutrientes, os problemas de obesidade e doenças associadas à alimentação, cabe aos diferentes agentes do setor agroalimentar assumirem um papel ativo na sensibilização da população e aos produtores o fornecimento de alimentos nutritivos para uma alimentação consciente e saudável.

O setor agroalimentar enfrenta, assim, o desafio de aumentar a disponibilidade total de alimentos e satisfazer a crescente procura de um cabaz mais diversificado por parte dos consumidores, assegurando o cumprimento de normas de qualidade mais elevadas (por exemplo, de segurança da cadeia alimentar ou ambientais) e mantendo simultaneamente os alimentos a preços acessíveis.

Igualmente, e no sentido de promover uma agricultura mais sustentável, surge o desafio da resposta às alterações climáticas, de uma maior preocupação com a conservação dos solos, do uso eficiente da água e energia, da redução das emissões de poluentes atmosféricos, da conservação da biodiversidade e preservação dos ecossistemas, assim como o desafio da promoção da economia (neste caso «agricultura») circular, tendo, designadamente, maior atenção ao tratamento e destino final dos efluentes pecuários, e à redução das perdas e desperdícios alimentares (estimados em 1/3 da produção). Para tal, é preciso renovar os stocks de capital, económico e natural, desenvolver novas soluções e implementar tecnologias inovadoras.

Atualmente, 45 % da população mundial é considerada rural. O movimento de migração dos habitantes das zonas rurais para as cidades indica que o setor, atualmente responsável por empregar cerca de 27 % da população ativa mundial,(3) venha a diminuir a sua taxa de empregabilidade. Além do mais, grande parte da mão-de-obra na agricultura é «informal», carecendo de formação profissional e sendo caracterizada por uma elevada pluriatividade e sazonalidade.

Estas características afetam não só a eficiência produtiva, como tornam também difícil ter um conhecimento mais claro e preciso da atividade agrícola, exercício fundamental para o desenho de políticas que promovam, de forma eficaz, o emprego e a produtividade do trabalho no setor, melhorando assim o bem-estar e reduzindo a pobreza das populações.

O forte processo de digitalização em curso e a evolução da adoção de tecnologias características da Indústria 4.0 que marcam os nossos dias, permitem acelerar mudanças nos sistemas agrícolas e alimentares para transformar a forma como os alimentos são produzidos, possibilitando, ainda, uma gestão mais sustentável dos recursos naturais para enfrentar o contexto atual de recursos limitados, e facilitando o comércio, bem como a disseminação de informação quanto aos alimentos produzidos, fator amplamente valorizado pelos consumidores de hoje. Adicionalmente, estas tendências tecnológicas melhoram a qualidade dos serviços e a conetividade nos meios rurais.

Esta estratégia é promotora do equilíbrio entre os recursos ambientais e os recursos territoriais, atendendo às especificidades das diferentes regiões, considerando as oportunidades, uma maior qualidade ambiental, os desafios do desenvolvimento sustentável e de uma maior coesão económica e social, de forma a criar mais oportunidades para os territórios e para as populações.

1.2 – Desafios e tendências da Europa

O valor dos fluxos globais de comércio agroalimentar quintuplicou nas últimas três décadas e a Europa apresenta-se, simultaneamente, como o maior continente importador e exportador.(4) Só a União Europeia (UE) é responsável por cerca de 10 % da produção mundial(5) de alimentos e apresenta um volume de exportações agroalimentares acima dos 137 mil milhões de euros. Adicionalmente, a cadeia agroalimentar na UE assegura 44 milhões de postos de trabalho, dos quais metade na agricultura.(6) De forma a continuar a assegurar a produção de alimentos seguros, de elevada qualidade nutricional e a preços acessíveis, a Europa deverá fazer frente aos grandes desafios relacionados com as restrições ao uso dos recursos naturais (terra, recursos hídricos e biodiversidade), à elevada dependência da meteorologia, às alterações climáticas e ao aumento da incidência de pragas e doenças emergentes.

A agricultura na UE poderá, ainda, evoluir para um patamar de maior modernidade e sustentabilidade que:

Estimule o emprego, o crescimento económico e o investimento, contribuindo para a criação de valor acrescentado e a melhoria do rendimento dos agricultores;

Contribua para a prossecução dos objetivos ambientais e climáticos da UE, e explore o potencial da economia circular e da bioeconomia sustentável;

Reforce o tecido socioeconómico das zonas rurais, integrando os agricultores e as zonas rurais na economia digital e promovendo a renovação geracional;

Mobilize a investigação e promova a inovação para a prática agrícola e junto dos mercados, de forma a responder aos desafios do setor e das zonas rurais.

Neste sentido, o próximo Quadro Financeiro Plurianual espelha uma vontade clara de transformar a economia da UE numa economia moderna e eficiente, sob a alçada do Pacto Ecológico Europeu (Green Deal), criar um sistema alimentar mais sustentável, prosseguindo a estratégia «Do prado ao prato» (Farm to fork), a estratégia europeia para uma Bioeconomia Sustentável, e ainda reforçar a investigação, a inovação, a digitalização e a transferência de conhecimento e tecnologia, materializando-se em iniciativas como o programa Horizonte Europa, já apresentado pela Comissão Europeia, que propõe um orçamento de cerca de 100 mil milhões de euros para o período de 2021-2027, o correspondente a cerca de metade do investido pela UE nos últimos 30 anos em investigação e inovação.

2 – O quadro da Agricultura em Portugal

2.1 – Economia

A agricultura e as indústrias alimentares têm um peso significativo na economia nacional. O setor agroalimentar totaliza cerca de 8,9 % do Valor Acrescentado Bruto (VAB) português, contabilizando os serviços ligados a toda a cadeia agroalimentar (e.g. comércio e restauração).(7)

Só o setor da agricultura em Portugal emprega cerca de 8,4 % da população ativa e representa 1,4 % do valor das exportações e 3,3 % do valor das importações de bens e serviços a nível nacional.

A agricultura é ainda responsável por cerca de 1,6 % do VAB português, percentagem superior à de alguns dos grandes produtores agrícolas europeus como França (1,5 %), Alemanha (0,6 %) e Reino Unido (0,5 %).(8)

O complexo agroalimentar (agricultura e indústrias alimentares das bebidas e do tabaco), representa 3,9 % do valor acrescentado nacional, 10,7 % do emprego, 11,3 % das importações e 7,2 % das exportações de bens e serviços (2019).(9)

Em relação ao comércio internacional agroalimentar, salienta-se um maior ritmo de crescimento das exportações (5,1 % ao ano) face às importações de bens e serviços (2,9 % ao ano) no período 2010-2019, com efeitos positivos sobre o saldo comercial agroalimentar e, por consequência, da economia, ainda que com as exportações a evoluírem a um ritmo inferior ao conjunto da economia (6,2 % ao ano). Em particular em 2019, as importações agroalimentares foram de 10 544 M(euro) e as exportações de 6727 M(euro).

2.2 – Organização da cadeia alimentar e fatores de produção

O número de agentes económicos envolvidos na cadeia de abastecimento alimentar varia em função do nível da cadeia (produção, transformação e distribuição). Em Portugal, aproximadamente 259 mil explorações agrícolas produzem produtos agrícolas, dos quais uma parte segue para transformação em 11 mil empresas da indústria agroalimentar. Os produtos transformados são comprados por 48 mil empresas ligadas ao setor da distribuição alimentar, grossistas e retalhistas (30 empresas, com mais de 250 trabalhadores, geram 45 % do VAB do setor), e por 76 mil empresas conexas ao setor da restauração.

Portugal apresenta, ainda, uma grande diversidade de organizações produtivas e de estruturas agrárias. As 259 mil explorações agrícolas são, na sua maioria, de pequena dimensão, com uma elevada concentração da Superfície Agrícola Utilizada (SAU) num número reduzido de explorações agrícolas. A SAU total é de 3,6 milhões de hectares, o correspondente a 39,5 % do território nacional.(10)

Em termos de dimensão económica, predominam sobretudo explorações agrícolas de muito pequena dimensão (73 %) às quais corresponde 52 % do volume de trabalho. As explorações de grande dimensão económica correspondem a 3,6 % do total, e geram 60 % do valor de produção.

Ao nível dos fatores de produção, Portugal enfrenta os mesmos desafios mundiais e da UE, com algumas especificidades que lhes conferem premência, como o maior impacto das alterações climáticas,(11) a diversidade e condicionantes edafoclimáticas e das estruturas agrárias, o envelhecimento da população e o despovoamento de uma vasta área do território. Se por um lado é verdade que a dinâmica do setor em Portugal é atualmente marcada pela diminuição da terra arável e o substancial aumento das pastagens, bem como a acentuada diminuição do número de agricultores, de explorações agrícolas e do volume de trabalho, por outro lado, a área média por exploração é maior, os agricultores são mais profissionalizados, assiste-se à extensificação agrícola numa área alargada e ao aumento de sistemas de produção modernos e tecnologicamente diferenciados, sobretudo nas áreas irrigadas.

A prática agrícola em Portugal enfrenta fortes condicionantes naturais, como os riscos crescentes de desertificação,(12) a baixa concentração de matéria orgânica nos solos, com agravamento do índice de escassez hídrica em determinadas regiões do país. Não obstante a redução da área irrigável nas últimas décadas, nos últimos anos houve um aumento dos investimentos em infraestruturas de rega mais eficientes e sustentáveis, e uma redução das áreas de regadios tradicionais, em zonas de minifúndio.

No domínio da ação climática, a agricultura em Portugal é responsável por aproximadamente 10 % das emissões nacionais de Gases com Efeito de Estufa (GEE), uma evolução positiva que traduz um decréscimo de cerca de 5 % face a 1990 e representa um valor inferior ao da média da UE (10,15 %).(13) No entanto, esta evolução tem vindo a estabilizar, não se verificando a existência de uma redução de emissões, face ao ano de 2005. Assim, a evolução dos últimos anos não se encontra alinhada com as metas setoriais estabelecidas para o ano de 2020 e 2030, respetivamente, -8 % e -11 % (face a 2005), estabelecidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2020, de 10 de julho, que aprova o Plano Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC 2030). Este facto reforça assim a necessidade de uma forte aposta do setor na inovação e na descarbonização dos processos produtivos. É de destacar o papel dos sistemas agrícolas e agroflorestais no sequestro de carbono a partir do solo e das plantas.

Nos últimos anos, assiste-se a uma redução significativa das vendas de produtos fitofarmacêuticos (um decréscimo de aproximadamente 43 % de 2011 para 2018)(14), sendo de maior significado a queda nas vendas de fungicidas (aproximadamente 57 %) seguida dos inseticidas (cerca de 23 % no mesmo período).

2.3 – Produtores

Os produtores agrícolas em Portugal são dos mais envelhecidos da UE e dos menos jovens (54,6 % têm 65 ou mais anos; apenas 3,7 % têm menos de 40 anos)(15), sendo o acesso à terra considerado como o maior constrangimento à instalação dos jovens agricultores.

A maioria dos produtores singulares declara não ter formação profissional agrícola, fazendo-se valer apenas da sua prática, e grande parte dos que a recebe admite restringir-se à obrigatoriedade para a obtenção do certificado para uso e aplicação de produtos fitofarmacêuticos. De facto, 71,4 % dos produtores agrícolas concluíram apenas o ensino básico e somente 5,8 % têm habilitações de ensino superior.

O processo de migração das zonas rurais para o litoral e para as cidades de média dimensão mantém-se, agravando o despovoamento de vastas áreas do território nacional e o envelhecimento dessas populações rurais. Existe uma maior volatilidade dos rendimentos agrícolas, há um aumento dos consumos intermédios e os preços implícitos no produto agrícola estão a crescer abaixo da inflação.

A participação das mulheres no crescimento económico é estratégica, sendo de enorme importância o seu papel nas áreas rurais e na agricultura, pela sua capacidade de inovação e diversificação, pelo seu contributo na manutenção, conservação e desenvolvimento das zonas rurais, na preservação de memórias e saberes tradicionais, e na garantia de uma alimentação e nutrição saudáveis. No entanto, continuam a encontrar obstáculos à sua participação plena na agricultura, nomeadamente ao nível das desigualdades de género e dependência económica, e sub-representação nas estruturas associativas locais e nos lugares de decisão.

3 – A resposta aos grandes desafios: Orientações e instrumentos de política que enquadram a Agenda

Vários passos têm sido dados a nível global, europeu e nacional, por forma a mitigar e combater o impacto das alterações climáticas, proteger a saúde e a qualidade de vida dos cidadãos, preservar os ecossistemas e potenciar o rendimento das cadeias de valor agroalimentares.

3.1 – A nível global

A preocupação pela temática do ambiente não é de agora. A primeira iniciativa a nível global foi a Conferência das Nações Unidas Sobre o Ambiente Humano, em 1972, em Estocolmo. A Cimeira do Rio 92 foi marcante com a aprovação da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas; Convenção sobre Diversidade Biológica, ou Convenção da Biodiversidade; e Convenção das Nações Unidas de Combate à Desertificação.

O Acordo de Paris, assinado por 195 países em 2015, constituiu-se como o acordo universal e vinculativo para a redução das emissões de GEE para o período pós-2020.

Em 2016 surgiu a Agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável, uma resolução da Organização das Nações Unidas (ONU) com 17 objetivos – ODS – de transformação para as três dimensões do desenvolvimento sustentável (económica, social e ambiental), que representam a visão comum para a Humanidade e um contrato social entre os líderes mundiais e as populações. O setor agroalimentar assume um papel fundamental na prossecução de muitos destes objetivos como «Erradicar a fome», «Saúde de qualidade», «Produção e consumo sustentáveis», «Ação climática», «Proteger a vida terrestre» e «Energias renováveis e acessíveis».

3.2 – A nível europeu

O primeiro grande passo dado pela Europa no sentido de endereçar os desafios do setor agrícola foi a Política Agrícola Comum (PAC), parceria estabelecida em 1962 entre os agricultores e a Europa, para apoiar os agricultores, melhorar a produtividade do setor e dinamizar a economia rural, não descurando a luta contra as alterações climáticas e a gestão sustentável dos recursos naturais, bem como a conservação do espaço e paisagens rurais na UE.

A 1 de junho de 2018, a Comissão Europeia apresentou propostas que visam melhorar a capacidade de resposta da PAC aos desafios atuais e futuros, a fim de continuar a assegurar o acesso a alimentos de boa qualidade e a apoiar o modelo agrícola europeu, promovendo a competitividade e sustentabilidade do setor agrícola. A futura PAC pós 2020 está alicerçada em nove objetivos específicos:(16)

Assegurar um rendimento justo para os agricultores;

Aumentar a competitividade;

Reequilibrar os poderes na cadeia alimentar;

Colaborar na luta contra as alterações climáticas;

Proteger o ambiente;

Preservar a paisagem e a biodiversidade;

Apoiar a renovação geracional;

Promover zonas rurais dinâmicas;

Proteger a qualidade na alimentação e na saúde.

Em 2019, surgiu o Pacto Ecológico Europeu (Green Deal), o compromisso da Comissão Europeia para executar a Agenda 2030 e concretizar os ODS. Esta nova estratégia de crescimento visa transformar a UE numa sociedade justa e próspera, com uma economia moderna e competitiva, proteger e conservar os seus recursos naturais, impulsionar a utilização eficiente dos recursos através da transição justa e inclusiva para uma economia limpa e circular, restaurar a biodiversidade e reduzir a poluição, com a ambição de atingir a neutralidade carbónica em 2050 e proteger a saúde e o bem-estar dos cidadãos dos riscos e impactos ambientais.

O Pacto Ecológico envolve a estratégia «Do prado ao prato» (Farm to fork), com o objetivo de implementar um sistema alimentar justo, saudável e amigo do ambiente, garantindo que os consumidores europeus beneficiam de uma alimentação saudável a preços acessíveis. A estratégia «Do prado ao prato» pretende:(17)

Estimular o consumo sustentável de alimentos saudáveis a preços acessíveis para todos;

Reduzir o impacto ambiental em toda a cadeia alimentar;

Expandir a agricultura biológica;

Reduzir a dependência, o risco e o uso de pesticidas químicos e antibióticos;

Desenvolver uma agricultura inovadora e protetora da saúde animal;

Combater a fraude alimentar e reduzir o desperdício alimentar;(18)

Assegurar uma transição equitativa e inclusiva para os agricultores que permita a valorização dos mesmos na cadeia de valor.

Também em 2019, a Europa comprometeu-se a atingir a neutralidade das suas emissões até 2050.

3.3 – A nível nacional

A Agenda decorre não só das orientações, estratégias e planos definidos pelo Governo português, mas também do trabalho desenvolvido por diversas entidades de investigação e partilha de conhecimento.

Mas é de destacar, em primeiro lugar, o Programa do XXII Governo Constitucional, como guia orientador fundamental desta Agenda. O Programa estabelece a promoção de uma agricultura moderna, competitiva e orientada para os mercados, que contribua para o crescimento económico, o emprego e o equilíbrio das contas externas, capaz de assegurar uma alimentação segura e saudável, com uma utilização sustentável dos recursos naturais (solo, água, biodiversidade), que responda ao desafio climático e que contribua para a coesão social e territorial.

As áreas agrícolas e pastoreadas extensivamente têm um papel relevante na proteção das florestas e conservação da natureza, por constituírem mosaicos com baixa carga combustível. No entanto, é necessário garantir que as práticas da compostagem e a assistência técnica na renovação das pastagens substituem o tradicional recurso ao uso do fogo para a eliminação dos sobrantes e queimadas em dias de risco. No contexto nacional, onde o perigo de incêndios é crescente, o futuro da viabilidade do território, menos exposto ao risco e com florestas biodiversas passa pela capacidade de conseguirmos manter e fomentar os mosaicos agro-silvo-pastoris tradicionais, aproveitar os sobrantes agrícolas para a compostagem e produção de energia e assegurar que há acompanhamento técnico na gestão pastoril extensiva, em particular nas áreas de montanha.

A nível suprassetorial encontram-se diferentes instrumentos de política como o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), o Portugal Digital, o Programa Internacionalizar 2030, o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050, o Plano Nacional de Energia e Clima 2030, o Programa de Ação para a Adaptação às Alterações Climáticas (P3AC), o Programa de Valorização do Interior, o Plano Nacional de Combate às Resistências aos Antimicrobianos, o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais, o Programa de Transformação da Paisagem, o Plano Nacional da Água, o Plano de Ação para a Economia Circular em Portugal, a Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade para 2030, entre outros.(19) A nível setorial, destaca-se o Plano Estratégico para a PAC que visa simplificar, modernizar e orientar o desempenho e os resultados do funcionamento da PAC, com vista a assegurar o cumprimento dos nove objetivos europeus e, simultaneamente, responder às necessidades específicas dos agricultores e comunidades rurais.

Entre as várias estratégias e planos, importa referir a Estratégia Nacional e Plano de Ação para a Agricultura Biológica, o Plano de Ação Nacional para o Uso Sustentável de Produtos Fitofarmacêuticos, o Programa Nacional para a Promoção da Alimentação Saudável, a Estratégia Nacional e Plano de Ação de Combate ao Desperdício Alimentar, a Estratégia Integrada para a Promoção da Alimentação Saudável, a Estratégia Nacional para os Efluentes Agropecuários e Agroindustriais e a Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais.

A Agenda pretende, assim, dar o seu contributo para uma agricultura moderna e inovadora, que seja eficiente e se preocupa com a saúde e o bem-estar da sociedade, valoriza os seus recursos endógenos e tem em conta as especificidades de todo o território nacional e das diferentes tipologias de agricultores, desde a pequena agricultura familiar à agricultura empresarial, bem como os grandes desafios que Portugal enfrentará nos próximos 10 anos, em matéria de agricultura e alimentação.

Parte II – Agenda de Inovação

1 – Porquê uma Agenda de Inovação para a Agricultura?

A Agenda surge como resposta aos desafios e tendências identificados anteriormente e que se fazem sentir no dia-a-dia da sociedade e, em especial, no setor agroalimentar.

Neste âmbito, importa identificar as necessidades e as prioridades para o desenvolvimento do setor agroalimentar em Portugal:

Criar uma sociedade mais informada e consciente sobre as suas escolhas, ciente dos contributos e impactos do setor agroalimentar na sua saúde e bem-estar;

Valorizar os nossos recursos endógenos, gerir de forma sustentada os nossos recursos naturais, tendo por base uma gestão territorial integrada, e combater o despovoamento, através do desenvolvimento do tecido socioeconómico dos territórios rurais;

Mobilizar os produtores em torno de uma cadeia de valor mais organizada, capacitada e inclusiva, em prol de uma agricultura mais competitiva e sustentável, económica, ambiental e socialmente;

Fortalecer e adequar o ecossistema de inovação agrícola às necessidades reais do setor, e promover uma Administração Pública cada vez mais moderna e eficaz, ao serviço da sociedade e dos produtores;

Atrair mais recursos, financeiros e humanos, para o setor agroalimentar, dinamizando o acesso a novas fontes de financiamento e captando jovens qualificados.

A Agenda tem igualmente em conta os instrumentos políticos orientadores apresentados no capítulo anterior, em especial o Programa do XXII Governo Constitucional, e assume cinco grandes intenções estratégicas para a próxima década, materializadas em cinco grandes metas que espelham a ambição de todo o setor:

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2 – Arquitetura da Agenda: Pilares e Eixos estratégicos

A Agenda assume as metas do Programa do XXII Governo Constitucional, algo que se materializa nas cinco grandes intenções estratégicas e nas suas respetivas cinco metas. Para que esta concretização seja possível, é necessário definir um conjunto de iniciativas para que todos possam ser mobilizados na implementação desta Agenda e se transformem em agentes de mudança.

Assim, as intenções estratégicas desta Agenda recaem sobre quatro grupos principais de destinatários: os cidadãos, os agentes do território, os produtores (agricultores, proprietários rurais e indústria) e os agentes de políticas públicas. Estes grupos traduzem-se nos quatro pilares fundamentais da Agenda:

Sociedade – Cidadãos conscientes do papel da sua alimentação na promoção da sua saúde e bem-estar;

Território – Agentes do território que protegem o planeta e valorizam os recursos naturais;

Cadeia de valor – Produtores inovadores e competitivos à escala global;

Estado – Agentes de políticas públicas que apoiam a agricultura e promovem o seu desenvolvimento.

Os pilares desta Agenda contribuem para organizar as diferentes iniciativas em torno de um total de 10 eixos estratégicos, os quais estão associados aos objetivos do Programa do XXII Governo Constitucional:

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Considerados os eixos estratégicos e a sua articulação com o Programa do XXII Governo Constitucional, a Agenda apresenta um conjunto de 15 iniciativas emblemáticas, que pretende implementar até 2030, cujo detalhe se apresenta no capítulo seguinte:

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3 – Iniciativas emblemáticas

Eixo I.1 Promoção da Dieta Mediterrânica e de uma alimentação equilibrada, diversificada e sustentável

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Eixo I.2 Promoção da saúde animal e da sanidade vegetal

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Eixo II.1 Combate às alterações climáticas

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Eixo II.2 Valorização e gestão sustentável dos recursos naturais e genéticos

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Eixo II.3 Reforço do tecido socioeconómico dos territórios rurais

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Eixo III.1 Inovação e digitalização da agricultura

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Eixo III.2 Internacionalização das cadeias de valor

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Eixo III.3 Gestão sustentável da energia

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3.1. Eixo IV.1 Dinamização da rede nacional de investigação da agricultura

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Eixo IV.2 Modernização e simplificação

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Parte III – Modelo de Implementação e Governação

1 – Modelo de Acompanhamento e Monitorização da Agenda

A Agenda, sendo o documento orientador da política agrícola em Portugal para a próxima década, carece de um modelo de implementação e governação pragmático, ágil e que permita envolver todos os agentes na concretização das metas definidas, dentro dos prazos acordados.

Para concretizar as metas definidas na Agenda, o modelo de implementação e governação tem de estar centrado nos derradeiros destinatários das iniciativas previstas nesta Agenda: os cidadãos e os produtores.

Os cidadãos, sendo os destinatários finais dos produtos agrícolas, são o último elo da cadeia de distribuição. É o cidadão que valoriza o produto que consome e que está disposto a pagar mais, se o produto for de maior valor para a sua alimentação e bem-estar. É o cidadão que tem a última palavra no que diz respeito à escolha que possa realizar. Cidadãos mais conscientes e informados optam por melhores alimentos, nutricionalmente equilibrados e seguros, produzidos de forma mais sustentável, de origem na produção nacional ou local. Por isso, o modelo de implementação e governação desta Agenda coloca os cidadãos no epicentro da governação. Os cidadãos são a face visível da procura dos bens alimentares e serviços associados.

Os produtores representam o lado da oferta. São os agricultores individuais, as suas famílias, as empresas, as organizações de produtores e as cooperativas que trabalham todos os dias, para produzir bens agrícolas e alimentos que satisfaçam as necessidades da procura no mercado. Os produtores são cruciais para o abastecimento do mercado, para o funcionamento das cadeias de distribuição, assegurando produtos seguros, de qualidade e a preços acessíveis. Estes são agentes económicos, cujo bem-estar depende dos rendimentos da atividade agrícola e do escoamento da produção agroindustrial. Sendo o mercado global, os consumidores e os cidadãos são cada vez mais exigentes, pelo que os produtores são pressionados a inovar nos produtos, processos ou sistemas de produção agrícola, para tornar a produção mais competitiva e sustentável.

Os cidadãos e os produtores, agrícolas e agroalimentares, são o centro e o foco principal de toda a Agenda.

Como a produção agrícola em Portugal é muito fragmentada e com fortes assimetrias no mercado, o modelo de implementação e governação da Agenda procura ajudar os produtores a chegar com maior eficácia aos cidadãos e a colherem maiores retornos sobre os investimentos e obterem melhores remunerações das atividades realizadas. Daí que, quer os Agentes do Território (os municípios, as comunidades intermunicipais, as associações de desenvolvimento local, as escolas profissionais, as instituições de ensino superior, as confederações e associações empresariais, entre tantos outros) como os Agentes de Políticas Públicas (as diferentes áreas governativas e respetivos organismos que contribuem para a implementação das iniciativas da Agenda) tenham um papel fundamental de envolvimento, dinamização e melhoria do contexto, para que os produtores tenham sucesso e contribuam para o desenvolvimento económico e social, assim como para a preservação da riqueza ambiental.

O modelo de implementação e governação desta Agenda convoca e integra os Agentes do Território através do Conselho Consultivo, e os Agentes de Políticas Públicas através do Conselho Interministerial. A missão do Conselho Consultivo é fazer ouvir e envolver os agentes de proximidade, para que as iniciativas previstas nesta Agenda possam ser mais facilmente executadas, apoiando os produtores a valorizar a sua produção e a chegar com maior eficácia junto dos consumidores. A missão do Conselho Interministerial centra-se em envolver e articular todas as áreas governativas que contribuem para a concretização das metas previstas nesta Agenda, assegurando a coordenação global da Agenda e a sua monitorização.

O Ministério da Agricultura tem em si a responsabilidade de definir a estratégia e implementar a Agenda, mobilizando os seus recursos para apoiar a concretização das várias iniciativas emblemáticas, rumo a uma agricultura mais inovadora, mais competitiva, mais sustentável e mais inclusiva.

1.1 – Conselho Interministerial

O Conselho Interministerial integra as áreas governativas que contribuem para a implementação das iniciativas emblemáticas da presente Agenda, reunindo uma vez por ano, para analisar os resultados e propor ajustamentos ao Ministério da Agricultura. É composto por diversas áreas governativas, assegurando a correta articulação da Agenda com os interesses dos diferentes setores de atividade económica:

Economia e da transição digital;

Negócios estrangeiros;

Finanças;

Justiça;

Modernização do Estado e da administração pública;

Planeamento;

Ciência, tecnologia e ensino superior;

Educação;

Trabalho, solidariedade e segurança social;

Saúde;

Ambiente e da ação climática;

Coesão territorial;

Agricultura;

Mar.

Caberá ao próprio Conselho preparar e aprovar o seu regulamento interno, que define o modelo adequado de funcionamento e organização.

1.2 – Conselho Consultivo

Ao Conselho Consultivo compete pronunciar-se sobre a avaliação e ajustamentos da Agenda e sobre outras matérias solicitadas pelo Conselho Interministerial. Este Conselho integra vários stakeholders do setor agroalimentar e da sociedade civil, e reúne anualmente, para dar o seu parecer ao Conselho Interministerial. É composto por:

AGROBIO – Associação Portuguesa de Agricultura Biológica;

AHRESP – Associação da Hotelaria, Restauração e Similares de Portugal;

AJAP – Associação dos Jovens Agricultores de Portugal;

ANESPO – Associação Nacional de Escolas Profissionais;

ANMP – Associação Nacional de Municípios Portugueses;

CAP – Confederação dos Agricultores de Portugal;

CCISP – Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos;

CIP – Confederação Empresarial de Portugal;

CNA – Confederação Nacional de Agricultura;

CNJ – Confederação Nacional dos Jovens Agricultores de Portugal;

CONFAGRI – Confederação Nacional de Cooperativas Agrícolas e do Crédito Agrícola de Portugal;

CPADA – Confederação Portuguesa das Associações de Defesa do Ambiente;

CRUP – Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;

FIPA – Federação das Indústrias Portuguesas Agroalimentares;

FMT – Minha Terra – Federação Portuguesa de Associações de Desenvolvimento Local;

Ordem dos Nutricionistas;

PortugalFoods;

Portugal Fresh;

E ainda personalidades de reconhecido mérito e outras entidades a convidar.

O Conselho Consultivo preparará e aprovará o seu regulamento interno, que define o modelo adequado de funcionamento e organização.

1.3 – Ministério da Agricultura

O Ministério da Agricultura, por sua vez, é responsável pela definição da estratégia para a Agenda e executa e acompanha as iniciativas, a par com todas as entidades encarregues da implementação e monitorização da Agenda. Uma lista não exaustiva destas entidades inclui:

GPP;

INIAV, I. P.;

DGADR;

DGAV;

IFAP, I. P.;

IVV, I. P.;

IVDP, I. P.;

DRAPs;

AG do PDR.

Todas as entidades responsáveis pela implementação das iniciativas desta Agenda serão responsáveis por elaborar os planos de projeto com as ações, metas, Key Performance Indicator (KPI) e propostas de orçamento, após aprovação da Agenda. O GPP assegura a monitorização dos indicadores e metas da Agenda e a sua partilha com outros planos relevantes, como o Plano nacional de gestão integrada dos fogos rurais.

O Ministério da Agricultura é ainda responsável pela concertação com as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.

2 – Cronograma

A implementação da Agenda ocorrerá no período 2020-2030, bem como as atividades de comunicação e revisão associadas.

A começar já no segundo semestre de 2020, as entidades responsáveis pela implementação de cada iniciativa devem elaborar os seus planos de projeto.

Preveem-se três grandes momentos de comunicação, um no segundo semestre de 2020 para o lançamento da Agenda e em dois momentos posteriores, em 2023 e 2027, para comunicar eventuais ajustes às iniciativas e ou potenciar a implementação das mesmas.

A monitorização da Agenda far-se-á ao longo de todo o período 2020-2030, incluindo as avaliações intercalares no primeiro semestre de cada ano, a começar em 2021.

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(1) Fonte: Global food supply and demand: Consumer trends and trade challenges¸ Comissão Europeia, setembro 2019.

(2) Fonte: The future of food and agriculture: alternative pathways to 2050, FAO, 2018.

(3) Fonte: Employment in agriculture (% of total employment), (https://data.worldbank.org/indicator/SL.AGR.EMPL.ZS).

(4) Fonte: World Food and Agriculture Statistical Pocketbook 2019, FAO.

(5) Fonte: OECD-FAO Agricultural Outlook 2019-2028, OECD.Stat.

(6) Fonte: COM (2017) 713 final. Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: O futuro da alimentação e da agricultura.

(7) Fonte: Apuramento pelo GPP a partir de informação do INE, I. P.

(8) Fonte: Valor acrescentado bruto: total e por sector de atividade económica (Euro), valores de 2018, Pordata.

(9) Fonte: GPP, a partir de do INE, I. P. (BASE 2016); data de versão dos dados: 28 de fevereiro de 2020.

(10) Fonte: Inquérito à Estrutura das Explorações Agrícolas, 2016, INE, I. P.

(11) A região do Mediterrâneo será das regiões mais afetadas pelas alterações climáticas.

(12) 64 % do território de Portugal Continental tem solos com elevada a muito elevada suscetibilidade à seca e à desertificação, independentemente das condições climáticas (Rosário, 2004. Indicadores de Desertificação para Portugal Continental).

(13) Fonte: Emissões de gases com efeito de estufa: total e por alguns setores de emissões de gases, valores de 2017, Pordata.

(14) Fonte: Pesticide sales, Eurostat (https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=aei_fm_salpest09&lang=en).

(15) Fonte: Inquérito à Estrutura das Explorações Agrícolas, 2016, INE, I. P.

(16) Fonte: O futuro da política agrícola comum, Comissão Europeia.

(17) Fonte: Brochura «Do prado ao prato», Rede Rural Nacional (http://www.rederural.gov.pt/images/destaques/Farm_to_fork_pt.pdf.pdf).

(18) Fonte: Estimado em 20 % na União Europeia [COM (2019) 22 2019. Towards a sustainable europe 2030].

(19) Fonte: Plano Nacional da Água, Estratégia Nacional para o Ar 2020, Estratégia Nacional de Conservação da Natureza e Biodiversidade para 2030, Plano Nacional de Turismo de Natureza, Plano Nacional de Gestão de Resíduos 2014-2020