Arquivo em Novembro 2022

Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 9/2022

Sumário: «A cláusula contratual geral inserta em contrato de seguro, mesmo facultativo, em que se define o sinistro ‘Incêndio’ como ‘combustão acidental’, não cobre, no seu âmbito e alcance, o incêndio causado dolosamente por terceiro, ainda que não seja identificado o seu autor.»

R.U.J n.º 933/15.0T8AVR.P1.S1

Autor: Bar Salinas do Mar, Unipessoal, Lda.

Réus: Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., e Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda.

I – Relatório.

Instaurou Bar Salinas do Mar, Unipessoal, Lda., com sede em Praia da Barra, freguesia …, …, acção declarativa de condenação, sob a forma de processo comum, contra Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., sendo ainda Ré nos autos a sociedade Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda.

Essencialmente alegou:

Tendo celebrado, em Janeiro de 2005, com a APA (Agência Portuguesa do Ambiente) um contrato de concessão de utilização do domínio público hídrico para implantação e exploração dum equipamento de praia, passou a ocupar uma parcela de terreno na Praia da Barra, com a área de 300 metros quadrados, onde implantou um edifício em madeira e vidro (com as respetivas infraestruturas em betão e madeira, constituído por sala, cozinha, bar, quatro casas de banho, chuveiros, sala de primeiros socorros, armazém de apoio e esplanada), destinado a apoio de praia, com a mesma denominação da A., equipando-o com todo o mobiliário e maquinaria indispensáveis a funcionar como estabelecimento comercial, cuja exploração, em 1 de Junho de 2013, cedeu, pelo período de 7 meses, à 2.ª R..

No dia 22 de Outubro de 2013, de noite, deflagrou um incêndio em tal edifício/estabelecimento, incêndio que o consumiu, assim como a todo o seu recheio, rápida e integralmente, ascendendo a reconstrução do edifício a (euro) 147.350,00 + IVA e o valor dos móveis e equipamentos a (euro) 45.956,38 + IVA.

Ocorrência esta que, segundo a A., está coberta pelos dois contratos de seguro celebrados – ambos no dia 6 de Junho de 2013, um pela A. e o outro pela 2.ª R., sendo este relativo aos bens móveis que constituíam o recheio do estabelecimento – com a R. Fidelidade, uma vez que, “[…] nos termos dos mencionados contratos, a 1.ª R. está obrigada a indemnizar a A. por todos os danos causados no equipamento de praia, no respetivo equipamento e no inventário, entre outras causas por incêndio e actos de vandalismo, [assim como] a indemnizar a A. por perdas de rendas relativas ao aludido equipamento de praia e também por interrupção da actividade, pelo prazo de 30 dias, à razão de (euro) 150 por dia”.

Deverá assim a R. Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., ser condenada a pagar-lhe os montantes necessários à reconstrução do edifício, o valor dos móveis e equipamentos que constituíam o recheio do estabelecimento; o que perdeu e irá perder de rendas; o que perdeu com a paralisação da actividade e os prejuízos resultantes da impossibilidade de poder continuar a exercer a sua actividade; e a 2.ª R., Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda., condenada a pagar-lhe o valor dos móveis e equipamentos que constituíam o recheio do estabelecimento, em virtude desta se haver obrigado, segundo o contrato de cessão de exploração celebrado entre ambas, a celebrar contrato de seguro “que cobrisse qualquer dano causado por incêndio, roubo ou acto de vandalismo”.

Concluiu pedindo:

“[…] que a primeira R. (Fidelidade) seja condenada a pagar-lhe

1 – A quantia global de (euro) 262.035,82, por todos os prejuízos descritos, verificados até à data da propositura desta ação;

2 – A quantia a liquidar em execução de sentença correspondente aos danos futuros que a A. vier a sofrer com a perda de rendas correspondentes ao apoio de praia destruído ou de rendimentos resultantes da sua exploração, até integral pagamento da indemnização a que tiver direito, a qual lhe é indispensável à recuperação do mencionado apoio de praia e à retoma da sua actividade;

3 – Juros de mora à taxa legal para operações comerciais, sobre as quantias indemnizatórias que vierem a ser fixadas, desde a citação até integral pagamento

4 – Juros de mora, à mesma taxa, sobre a quantia de (euro) 204.000,00, desde 7 de Fevereiro de 2014, até à data da sua citação;

Quando assim não se entenda, o que só por hipótese se admite, deverá a segunda R. ser condenada a pagar à A.:

5 – A quantia de (euro) 56.519,44, como compensação pela perda dos móveis e equipamentos que constituíam o recheio do estabelecimento de apoio de praia a que os autos se referem em 4.º e 17.º da petição inicial;

E ainda

6 – Juros de mora à taxa legal para operações comerciais, sobre o valor da indemnização que vier a ser condenada a pagar, desde a citação para contestar esta ação, até integral pagamento. […]”

Citadas as Rés, apenas a R. Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., apresentou contestação.

Invocou que o contrato de seguro celebrado com a A. tinha por objecto apenas o imóvel – e não “o estabelecimento comercial, o seu recheio, equipamento e/ou mobiliário ou a atividade ali exercida” – até ao limite de capital de (euro) 170.000,00, com as franquias contratuais estabelecidas e cobrindo os riscos identificados na apólice e condições particulares, estando assim “excluído expressamente das coberturas do contrato de seguro os lucros cessantes ou perda semelhante e não se apresent[ando] abrangidos os danos emergentes ou consequentes a atuação dolosa; e que o contrato celebrado com a 2.ª R. Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda., do ramo multirriscos negócios, tinha como objeto o mobiliário do estabelecimento até ao limite de capital de (euro) 3.000,00, mercadorias até ao limite de capital de (euro) 7.500,00 e equipamentos até ao limite de capital de (euro) 17.500,00 e, ainda, a cobertura de “danos em bens do senhorio” até ao limite de capital de (euro) 1.500,00, pelo que, segundo a R. Fidelidade, deste seguro apenas esta última cobertura pode aproveitar à A., estando o restante que se peticiona excluído da sua responsabilidade.

O incêndio não ficou a dever-se a “causa eléctrica no quadro, devido a infiltrações”, mas teve origem intencional/dolosa, sendo que, nas definições das condições gerais, incêndio é a ‘combustão acidental’, pelo que o sinistro, quanto ao contrato de seguro celebrado pela A., não se encontra “abrangido pelas coberturas da apólice em causa”; sendo que, quanto ao contrato de seguro celebrado pela 2.ª R., Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda., “atenta a cobertura de actos de vandalismo”, foi o sinistro considerado coberto e “regularizados os danos verificados, por pagamento à 2.ª R., segurada nessa apólice, do valor de (euro) 27.994,84”, tendo todo o mobiliário e o equipamento cuja existência foi comprovada sido contemplados nos valores indemnizatórios pagos, pelo que, “se a A. tem contas a acertar com alguém, esse alguém será apenas a 2.ª R.”.

Concluiu pela total improcedência da acção e pela absolvição em relação a todos os pedidos contra si formulados.

A A. respondeu (ao abrigo do art. 3.º, n.º 4 do Código de Processo Civil), alegando que nunca afirmou que o incêndio tenha tido origem “no quadro eléctrico do edifício” e que sempre alegou “desconhecer a origem do incêndio em questão”, acrescentando que a responsabilidade da seguradora só é excluída no caso de actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis, situação que não se verifica no caso dos autos e que não é alegada pela R., tendo assim o acidente que ser considerado acidental.

Quando a R. Fidelidade decidiu pagar à 2.ª R. a indemnização referida na contestação, “estava ciente que o mobiliário e equipamentos em causa pertenciam à A.” e que tal contrato de seguro fora celebrado a favor da A., pelo que devia pagar tais valores/indemnizações à A..

Contudo, posteriormente, em requerimento apresentado em 3 de Novembro de 2015, veio a A. reduzir os pedidos, dizendo:

– Reconhece que o contrato de seguro por si celebrado com a R. Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., tem como único objeto seguro o imóvel referido nos autos, até ao limite de capital de (euro) 170.000,00;

– Reconhece que o contrato de seguro celebrado entre a R. Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., e a 2.º R. Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda., tem as coberturas referidas nos artigos 17.º e 18.º da contestação apresentada pela R. Fidelidade.

– Em função do que reduz os pedidos que formulou para o seguinte:

A) Deverá a primeira R. ser condenada a pagar à A.:

1 – A quantia de (euro) 170.000,00 m pela perda total do edifício a que os autos se referem, objecto do contrato de seguro titulado pela apólice ME…30;

2 – A quantia de (euro) 1.500,00, correspondente à perda de “bens do senhorio”, com referência ao contrato de seguro titulado pela apólice ME…30;

3 – Juros de mora, à taxa legal para operações comerciais, sobre as quantias indemnizatórias que vierem a ser fixadas, desde 07-02-2014, até integral pagamento.

B) Deverá a segunda R. (Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda.)ser condenada a pagar à A.:

1 – A quantia de (euro) 56.519,44, como compensação pela perda dos móveis e equipamentos que constituíam o recheio do estabelecimento de apoio de praia a que os autos se referem, identificado em 4.º e 17.º da petição;

2 – Juros de mora, à taxa legal das operações comerciais, sobre o valor da indemnização que vier a ser condenada a pagar, desde a citação para contestar esta acção, até integral pagamento.

Cumprido o contraditório, foi admitida a referida redução do pedido.

Realizou-se audiência de julgamento, tendo sido proferida sentença com o seguinte dispositivo:

“A) Condenar a primeira ré (Fidelidade) a pagar à autora o valor de (euro)1.500,00 (mil e quinhentos euros), deduzida do valor da franquia de (euro) 150,00, acrescido de juros de mora, calculados desde a citação, à taxa legal de 4 %, até efetivo e integral pagamento (tendo a ver com a “perda de bens do senhorio, com referência ao contrato de seguro celebrado entre a 1.ª Ré (Fidelidade) e a 2.ª Ré (Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda.” que continha uma cláusula de cobertura do seguro em relação a “actos de vandalismo” – cf. ponto 26 dos “factos provados”);

B) Absolver a primeira ré (Fidelidade) de todos os restantes pedidos contra si formulados.

C) Absolver a segunda ré (Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda.) dos pedidos contra si formulados.”.

Inconformada com tal decisão, interpôs a A. recurso de apelação, o qual, por acórdão da Relação do Porto de 27 de Outubro de 2020, foi julgado parcialmente procedente, tendo-se “[…] alter[ado] a sentença recorrida e além da condenação da 1.ª Ré (Fidelidade), condenado a 2.ª Ré (Piadas Perfeitas Unipessoal, Lda.) a pagar à autora a quantia de (euro)56.526,34 – deduzindo-se a quantia a liquidar pela 1.ª Ré – acrescida de juros à taxa de 4 % contados desde a citação e até integral liquidação […].”

Interpôs a A. recurso para o Supremo Tribunal de Justiça, a título de revista excecional, visando a revogação do acórdão da Relação e a sua substituição por decisão que condenasse a recorrida a indemnizar a Recorrente por todos os danos emergentes do incêndio a que os autos se referem.

Terminou a sua alegação com as seguintes conclusões:

“1 – Dando como provado que o incêndio a que os autos se referem foi intencionalmente provocado por terceiros, o douto acórdão recorrido considera que ele não foi acidental, argumento com que absolve a Seguradora do pedido de indemnização, ao ora Recorrente, pelos prejuízos decorrentes do incêndio em questão.

Porém,

2 – Conforme decidiu o douto acórdão deste Venerando Supremo Tribunal, de 16.12.1999, em que se fundamenta a presente Revista Excecional, “O sentido relevante da expressão ‘incêndio-combustão acidental’, inserto nas condições gerais do contrato de seguro contra riscos de incêndio, é, do ponto de vista de um declaratário medianamente diligente, instruído e sagaz, o de incêndio para o qual o segurado não tenha contribuído, por si ou por quem seja civilmente responsável”.

Aliás,

3 – No mesmo sentido se pronunciaram os acórdãos da Relação de Lisboa, de 09.11.1978 e de 02:04.2009 e os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 03.05.1952 e de 13.11.1970.

4 – Destes, permitimo-nos citar também o douto acórdão da Relação de Lisboa de 04.02.2009, disponível em http://dgsi.pt/jtrl.nsf, de que se junta cópia, assim sumariado:

“I – Emerge do disposto no n.º 1 do artigo 443.º do Código Comercial que no seguro de incêndio ficam a cargo do segurador os danos causados por facto não doloso do segurado ou pessoa pela qual o segurado seja responsável, bem assim os danos emergentes de sinistro causado por terceiros.

II – É casual todo o incêndio que não tenha sido causado por comportamento doloso do segurado ou pessoa pela qual o segurado seja civilmente responsável.

III – Compete à seguradora demonstrar que o incêndio não foi casual.

IV – A previsão, num contrato de seguro de incêndio, de cláusulas de exclusão da responsabilidade da seguradora, constitui implícita convenção de que cabe à seguradora, para se ver livre da responsabilidade emergente dos danos resultantes do incêndio, demonstrar que ocorreram as aludidas circunstâncias.

V – Se não se apurarem as causas do incêndio, a seguradora deve ser responsabilizada pelas respectivas consequências.”

Sublinhe-se que,

5 – À data da celebração do contrato de seguro em causa nestes autos, a questão em análise era regulada pelo n.º 3 do artigo 437.º do Código Comercial – artigo com a epígrafe “Em que casos o seguro fica sem efeito” – que apenas declara o seguro sem efeito quando “o sinistro tiver sido causado pelo segurado ou por pessoa por quem ele seja civilmente responsável”.

Por outro lado,

6 – No sentido de que a tutela dos interesses do outorgante que adere ao contrato de seguro – típico contrato de adesão em que o segurado nada contribui para o teor das respetivas cláusulas – justifica a interpretação restritiva da cláusula em apreço, sob pena de mais se agravar o desequilíbrio entre as partes – conferir Pinto Monteiro, “Cláusulas Limitativas e de Exclusão da Responsabilidade Civil”, páginas 344 e 372.

7 – O douto acórdão recorrido viola as normas dos artigos 437.º, n.º 3, 439.º e 443.º, do Código Comercial, os artigos 10.º e 11.º, n.os 1 e2 do DL 446/85 de 27 de Outubro e os artigos 236.º, 237.º e 342.º do Código Civil.

8 – Como resulta das conclusões anteriores, o acórdão recorrido está em total contradição com o acima referido acórdão do Venerando Supremo Tribunal de Justiça de 16.12.1999, já transitado em julgado, no domínio dos citados artigos 437.º, n.º 3, 439.º e 443.º, do Código Comercial, 10.º e 11.º, n.os 1 e 2 do DL 446/85 de 27 de Outubro e 236.º,237.º e 342.º do Código Civil – alínea c) do n.º 1 do artigo 672.º do Código de Processo Civil.

9 – Como também já se alegou, a questão objeto dos dois referidos doutos acórdãos contraditórios vem sendo frequentemente apreciada pelos nossos Tribunais Superiores, nem sempre no mesmo sentido, tornando útil e necessário, para uma melhor aplicação do direito, que o Venerando Supremo Tribunal se pronuncie sobre tal questão – alínea a) do n.º 1 do artigo 672.º do Código de Processo Civil. […]”

A R. Fidelidade – Companhia de Seguros, S. A., respondeu, sustentando, em síntese, que o Acórdão recorrido não violou qualquer norma processual ou substantiva, designadamente, as referidas pela A./recorrente, pelo que deve ser mantido nos seus precisos termos.

Terminou a sua alegação com as seguintes conclusões:

“[…]

A. Não assiste à recorrente fundamento para a presente revista excecional, já que não se verifica qualquer dos requisitos admitidos excecionalmente pelas alíneas a), b) e c), do n.º 1 do artigo 672.º do Código de Processo Civil, o que significa, de forma muito clara e evidente, a inadmissibilidade desta iniciativa recursiva;

B. É o próprio contrato de seguro – que se encontra nos autos em anexo à petição inicial, e cuja redação, clausulado, coberturas e condições se apresentam assentes, como resulta inclusivamente de 14.º a 24.º dos Factos Provados na Sentença proferida em 1.ª Instância – que define o conceito de incêndio para efeitos do próprio contrato Sob o Capítulo I – Definições, Cláusula 1.ª Definições, Incêndio – A combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios.

C. Provado nos autos (facto provado 30) que o incêndio teve origem numa ignição induzida com utilização de produto combustível no exterior do edifício e por baixo de uma porta lateral, que potenciou a combustão na sua fase inicial, e a sua propagação generalizada ao edifício, com elevada carga térmica considerando a predominância de materiais facilmente combustíveis, como a madeira, portanto provado que o incêndio teve origem intencional, atuação dolosa;

D. Porque aquele incêndio teve origem intencional, por ignição induzida com utilização de produto combustível, não estamos perante uma combustão acidental fortuita, casual ou imprevisível, e como tal, não preenche o tipo contratual “incêndio” contratualmente definido, não estando em condições de fazer funcionar aquela cobertura contratual;

E. Resulta da própria definição contratual (e contratada) ter de tratar-se de uma “combustão acidental” o que, naturalmente, não sucede num incêndio provocado, intencional. E se não é incêndio nesse sentido só poderá estar a coberto da apólice se esta previr a cobertura de actos de vandalismo, pois será então disso que se trata.

F. O douto Acórdão recorrido não se apresenta violador de quaisquer normativos, antes se apresentando escorreito, esclarecido e imaculado na sua fundamentação e decisão, em obediência à factualidade apurada nos autos, prova produzida e mérito de qualificação jurídica, aliás à semelhança do que já sucedia com a douta Sentença proferida em 1.ª instância.

Foi proferida decisão pela Formação (artigo 672.º, n.º 3, do Código de Processo Civil) que admitiu a revista excepcional.

O Supremo Tribunal de Justiça, através do acórdão datado de 9 de Junho de 2021 – transitado em julgado em 25 de Junho de 2021 -, negou a revista, confirmando o acórdão recorrido.

Apresentou então a A. recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência, invocando contradição entre a solução normativa acolhida neste Acórdão de 9 de Junho de 2021, proferido nos autos, e a solução adotada no Acórdão deste Supremo Tribunal de Justiça de 21 de Maio de 2020, proferido no Processo n.º 15.910/17.8T8PRT.P1.S1, que indica como acórdão fundamento do recurso extraordinário que interpõe (e de que juntou cópia).

Apresentou as seguintes conclusões:

23 – O douto acórdão recorrido está em flagrante contradição com o também douto acórdão deste Venerando Supremo Tribunal, de 21.05.2020, que se pronuncia sobre a mesma questão de direito, no domínio da mesma legislação.

24 – Acórdão que, tendo por objeto um contrato de seguro com a mesma definição de “incêndio-combustão acidental” e com idêntica cláusula de exclusão, decidiu que:

I – A expressão “combustão acidental” ínsita na definição de incêndio constante do artigo 9.º das Cláusulas Gerais da Apólice, deve ser interpretada no sentido de o contrato de seguro cobrir o risco de incêndio que não derive, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis.

II -Atendendo às regras de repartição do ónus da prova, cabe ao lesado alegar e provar a ocorrência do incêndio e os danos sofridos, como factos constitutivos do seu direito (art. 342.º, n.º 1 do CC), recaindo sobre a seguradora a prova de que o incêndio não teria tido causa acidental, ou seja, dos factos ou circunstâncias excludentes do risco, nos termos já acima referidos (art. 342.º, n.º 2, do CC).”

25 – A circunstância de o douto acórdão fundamento ter sido proferido num caso em que a origem do incêndio não foi apurada, não impede que este seja absolutamente claro e perentório, na afirmação de que a responsabilidade da Seguradora só é afastada nos casos previstos na cláusula de exclusão inserta no próprio contrato de seguro.

26 – O que não pode deixar de se entender no sentido de que caem sob a responsabilidade da Seguradora tanto os casos em que a origem do fogo se desconhece, como aqueles em que – como nos autos – se apurou que o fogo foi intencionalmente provocado por desconhecidos.

Na verdade,

27 – Não é compatível com o conteúdo do acórdão fundamento admitir que ele poderia ser diferente, no caso do incêndio a que ele se reporta ter sido intencionalmente provocado – desde que o não fosse pelo próprio segurado.

Assim,

28 – Ambos os citados acórdãos tratam a mesma questão de direito, que é a interpretação de cláusulas contratuais perfeitamente idênticas, sustentando interpretações contrárias entre si.

29 – Razão pela qual o presente Recurso para Uniformização de Jurisprudência deverá ser admitido.

Termos em que o presente Recurso para Uniformização de Jurisprudência deverá ser admitido e julgado procedente, revogando-se o douto acórdão proferido nestes autos e proferindo-se douto acórdão Uniformizador de Jurisprudência que, tal como o douto acórdão fundamento, considere:

“A expressão “combustão acidental” ínsita na definição de incêndio constante do artigo 9.º das Cláusulas Gerais da Apólice, deve ser interpretada no sentido de o contrato de seguro cobrir o risco de incêndio que não derive, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis” e que atendendo às regras de repartição do ónus da prova, cabe ao lesado alegar e provar a ocorrência do incêndio e os danos sofridos, como factos constitutivos do seu direito (art.342.º, n.º 1 do CC), recaindo sobre a seguradora a prova de que o incêndio não teria tido causa acidental, ou seja, dos factos ou circunstâncias excludentes do risco, nos termos já acima referidos (art.342.º, n.º 2, do CC).” e, em consequência, condene a Recorrida a indemnizar a Recorrente por todos os danos que esta sofreu em resultado do incêndio a que os autos se referem, que se mostram apurados nos autos.

A 1.ª R. e recorrida respondeu, pugnando pela inadmissibilidade do presente recurso extraordinário e apresentando, também no que aqui interessa, as seguintes conclusões:

F. Não se verifica qualquer contradição entre o douto Acórdão proferido nos autos principais em 09.06.2021, e o douto Acórdão proferido por este Supremo Tribunal de 21.05.2020 invocado pela recorrente, pois que o raciocínio desenvolvido é coincidente, apenas divergindo ao nível decisório em face dos factos concretos que se discutiam (e se apresentam definitivamente julgados provados) em cada um dos processos:

– o douto Acórdão de 09.06.2021, que esta via recursiva a recorrente critica, confronta-se com factualidade provada de incêndio intencionalmente provocado, de origem e causa dolosa, criminosa, embora sem identificação de autoria;

– o douto Acórdão de 21.05.2020, indevidamente invocado pela recorrente, como visto, confronta-se com ausência de factualidade provada quanto a origem e causa de incêndio;

G. Perante uma situação de incêndio com origem em intervenção voluntária, intencional, dolosa, independentemente do apuramento da sua autoria, a interpretação do contrato de seguro no seu todo, e particularmente da definição de incêndio tal como fixada na Clausula 1.ª, Capítulo I, em especial e concretamente a expressão combustão acidental, (que delimita os limites de abrangência da cobertura de risco de incêndio no sentido de estarem cobertos os incêndios devidos a facto fortuito, casual, imprevisível), é no sentido de tal situação de incêndio causado dolosamente não se encontrar abrangido por esta cobertura de risco de incêndio, conforme já decidido não apenas no douto Acórdão em crise, mas igualmente, nomeadamente, nos Acórdãos de 05.05.2020 e 16.07.2020 deste Supremo Tribunal de Justiça;

Termos em que,

a) deve ser proferida Decisão de rejeição da iniciativa recursiva, por absoluta carência de fundamento;

b) deve, em qualquer hipótese, ser proferido douto Acórdão que, em uniformização de jurisprudência, decida que a expressão combustão acidental constante da Cláusula 1.ª do Capítulo I das Condições Gerais do contrato de seguro, que fixa contratualmente a definição de incêndio, deve ser interpretada no sentido de que o contrato de seguro cobre o risco de incêndio com origem/causa acidental, casual, fortuita, não intencional e imprevisível, não abrangendo incêndio com origem/causa em intervenção intencional voluntária, por ação humana dolosa, independentemente da sua autoria;

c) confirme integralmente o douto Acórdão de 09.06.2021 proferido por este Supremo Tribunal de Justiça nos autos principais, mantendo a total improcedência do(s) pedido(s) formulados pela recorrente […]”.

II – Fundamentação de Facto

II – A – Factos Provados

1.º Em Janeiro de 2005, a A. celebrou com a Agência Portuguesa do Ambiente um contrato denominado “Contrato de Concessão de Utilização do Domínio Público Hídrico para Implantação e Exploração de Equipamento de Praia”, constante do documento de fls. 23 a 30, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.

2.º De acordo com o teor das cláusulas primeira e segunda, do mencionado contrato, a aqui A. ocupou uma parcela de terreno na Praia da Barra, com a área de 300 metros quadrados, onde implantou um edifício em madeira e vidro, com as respetivas infra-estruturas em betão e madeira, constituído por sala, cozinha, bar, quatro casas de banho, chuveiros, sala de primeiros socorros, armazém de apoio e esplanada, destinado a apoio de praia com a mesma denominação da A.

3.º O mencionado edifício encontrava-se equipado com os seguintes bens (identificados no documento de fls. 36-37):

– (…)

4.º Por contrato de cessão de exploração, datado de 1 de Junho de 2013, a A. cedeu a exploração do estabelecimento à segunda ré, Piadas Perfeitas-Unipessoal Limitada, com o número de pessoa coletiva…, com sede na Rua…, Esplanada da Praia…, pelo período de sete meses, com início em 1 de Junho de 2013 e fim em 31 de Dezembro do mesmo ano, contrato reduzido a escrito e constante do documento de fls. 31 a 37, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.

5.º Mediante o pagamento de uma renda no valor global de (euro) 9.000,00, acrescido de IVA, à taxa legal, a pagar nas seguintes prestações:

– (euro) 3.000,00, na data da assinatura do contrato;

– (euro) 3.000,00, em 01.08.2013;

– (euro) 1.500,00, em 08.10.2013; e

– (euro) 1.500,00, em 08.12.2013 (cláusula terceira do contrato).

6.º Nos termos das cláusulas oitava e décima quarta desse contrato, a segunda ré obrigou-se a guardar as instalações e os materiais e equipamentos que lhe foram cedidos pela A. e a, findo o contrato, entregar, à A, o apoio de praia dele objeto e todos os bens que constituíam o respetivo recheio, identificados no inventário anexo ao contrato constante de fls. 36-37, que aqui se dá por reproduzido, no estado em que os recebeu, salvas as deteriorações próprias do uso normal, obrigando-se a pagar o valor da substituição dos que se perderem ou tiverem sofrido uma deterioração anormal, no termo do contrato;

7.º Nos termos da cláusula sexta, n.º 2 do mesmo contrato, a segunda ré obrigou-se a celebrar um contrato de seguro que cobrisse qualquer dano causado por incêndio, roubo ou actos de vandalismo.

Consta da cláusula sexta, n.º 3 do mesmo contrato, ainda o seguinte: “Em relação ao seguro para as instalações será efetuado pela 2.ª outorgante, sendo que em relação ao imóvel será feito encontro de contas com a 1.ª outorgante.”

8.º Da cláusula décima segunda do contrato consta que: “Na data da entrada em vigor do contrato, a 1.ª outorgante entrega à 2.ª outorgante todos os materiais e equipamentos que integram as instalações afectas à exploração e que constam do mapa anexo ao contrato e que dele faz parte integrante […].

Quaisquer outros materiais e equipamentos que de futuro venham a ser integrados nas instalações deverão ser objeto de uma relação complementar, que fica a fazer parte integral do contrato. […]

9.º Na noite do dia 22 de Outubro de 2013, deflagrou um incêndio no edifício da autora, incêndio que consumiu rápida e integralmente o edifício e respectivo recheio.

10.º A reconstrução do edifício tem um custo de (euro) 154.539,97 (cento e cinquenta e quatro mil, quinhentos e trinta e nove euros e noventa cêntimos).

11.º O valor dos móveis e equipamentos referidos no artigo 3.º corresponde a (euro) 56.526,34 (cinquenta e seis mil, quinhentos e vinte e seis euros e trinta e quatro cêntimos).

12.º Com a perda do equipamento de praia, objecto da mencionada cessão, a cessionária segunda ré deixou de pagar, à A. a prestação final de (euro)1.500,00.

13.º E obteve judicialmente a condenação da A. a restituir-lhe a quantia (euro)1.775,88 que já pagara, proporcional ao tempo posterior à perda do apoio de praia em questão (sentença de fls. 64 a 71).

14.º Em 6 de Junho de 2013, a autora celebrou com a ré FIDELIDADE um contrato de seguro do ramo Multirriscos Negócios, a que corresponde a apólice n.º …30, constante de fls. 111 a 156, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.

15.º O contrato de seguro, celebrado na opção “módulo base”, tinha as coberturas de incêndio, queda de raio e explosão, tempestades, inundações, danos por água, furto ou roubo, queda de aeronaves, choque ou impacto de objetos sólidos, choque ou impacto de veículos terrestres ou animais, derrame acidental de óleo, derrame acidental de sistemas de proteção contra incêndio e responsabilidade civil extracontratual.

16.º Os capitais seguros e as franquias contratuais estabelecidas (da responsabilidade do segurado, autora nesta acção) tinham como único objecto seguro o imóvel, até ao limite de capital de (euro). 170.000,00 (cento e setenta mil euros).

17.º Abrangia os sinistros relacionados com as actividades mencionadas na proposta de seguro subscrita pela autora: bares, boates, discotecas, cafés-concerto, mencionado no documento de fls. 111, ponto 4.

18.º Da cláusula 3.ª das condições gerais do contrato de seguro (fls. 123) consta, para além do mais, o seguinte:

“[…]

Cláusula 3.ª – Cobertura Base

A cobertura base do contrato garante, até ao limite do capital fixado no Quadro I do Anexo às presentes Condições Gerais, ou outro que venha a ser contratado e indicado nas Condições Particulares, o pagamento de indemnizações resultantes directamente dos seguintes riscos:

1 – Incêndio, queda de raio e explosão,

2 – Tempestades,

3 – Inundações,

4 – Danos por água,

5 – Furto ou roubo,

6 – Riscos eléctricos (1.º risco)

7 – Queda de Aeronaves,

8 – Choque ou impacto de objectos sólidos,

9 – Choque ou impacto de veículos terrestres e/ou animais,

10 – Derrame acidental de Óleo,

11 – Derrame acidental de sistemas de protecção contra incêndio,

12 – Responsabilidade civil extracontratual,

13 – Assistência ao negócio. […]”

19.º Da responsabilidade do segurado convencionou-se o pagamento de uma franquia de 10 % dos prejuízos indemnizáveis, num mínimo de (euro). 250,00 para as coberturas de queda de raio e explosão, tempestades, inundações, danos por água, furto ou roubo, e responsabilidade civil extracontratual (fls. 112).

20.º Para a cobertura contra incêndios não foi convencionado o pagamento de uma franquia (fls. 112)

21.º No Capítulo I, Cláusula 1.º – Definições, das condições gerais, consta, para além do mais o seguinte:

“[…]

Para efeitos do presente contrato entende-se por […]

Incêndio: A combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios […]”

22.º Consta da cláusula 6.ª das condições gerais, sob a epígrafe “Âmbito de Cobertura Base” e relativa à cobertura de incêndio, queda de raio e explosão, que: O contrato destina-se a cumprir a obrigação de segurar contra o risco de incêndio, ainda que tenha havido negligência do segurado ou de pessoa por quem este seja responsável.

23.º Consta também que: o presente contrato garante igualmente os danos causados no bem seguro em consequência dos meios empregados para combater o incêndio, assim como os danos derivados do calor, fumo, vapor ou explosão em consequência do incêndio e ainda remoções ou destruições executadas por ordem da autoridade competente ou praticadas com o fim de salvamento, se o forem em razão do incêndio ou de qualquer dos factos anteriormente previstos.

24.º No que diz respeito às exclusões, constam da cláusula 5.º das condições gerais (fls. 124), de entre outras, as seguintes:

“[…] 1. Excluem-se da garantia obrigatória do seguro e bem assim de todas as outras coberturas, os danos que derivem, directa ou indirectamente de: […]

e) Explosão, libertação de calor e irradiações provenientes de cisão de átomos ou radioactivas e ainda as decorrentes de radiações provocadas pela aceleração artificial de partículas; […]

g) Actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis;

h) Lucros cessantes ou perda semelhante; […]”.

25.º Em 6 de Junho de 2013, a 2.ª ré celebrou com a ré FIDELIDADE um contrato de seguro do ramo Multirriscos Negócios, a que corresponde a apólice n.º …33, constante de fls. 157 a 166 e 171 a 173, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.

26.º Tal contrato de seguro, celebrado na opção “módulo base + módulo negócio + módulo estabelecimento”, tinha as coberturas de incêndio, queda de raio e explosão, tempestades, inundações, danos por água, furto ou roubo, queda de aeronaves, choque ou impacto de objectos sólidos, choque ou impacto de veículos terrestres ou animais, derrame acidental de óleo, derrame acidental de sistemas de protecção contra incêndio, responsabilidade civil extracontratual, deterioração de bens refrigerados, aluimento de terras, actos de vandalismo, greves, tumultos e alterações da ordem pública, e demolição e remoção de escombros. (fls. 157-158).

27.º O contrato tinha como objectos de cobertura os seguintes;

– Mobiliário até ao limite de capital de (euro). 3.000,00;

– Mercadorias até ao limite de capital de (euro). 7.500,00;

– Equipamentos até ao limite de capital de (euro). 17.500,00; (fls. 158-159);

28.º Sob a designação “Outras Coberturas da Apólice”, foi ainda subscrita e contratada a cobertura “Danos em Bens do Senhorio”, até ao limite de capital de (euro). 1.500,00, mediante a franquia contratual de 5 % dos prejuízos indemnizáveis, num mínimo de (euro) 150,00 (fls. 161).

29.º Em 23 de Outubro de 2013, a autora participou à ré Companhia de Seguros Fidelidade um sinistro de incêndio, verificado em 22 de Outubro de 2013, invocando causas desconhecidas (fls. 246-247).

30.º O incêndio teve origem numa ignição induzida com utilização de produto combustível no exterior do edifício e por baixo de uma porta lateral, que potenciou a combustão na sua fase inicial, e a sua propagação generalizada ao edifício, com elevada carga térmica considerando a predominância de materiais facilmente combustíveis, como a madeira.

31.º O quadro eléctrico apresentava-se queimado do exterior para o interior, indicando não ser possível uma qualquer ocorrência de natureza eléctrica.

32.º O sentido de propagação do incêndio revelou-se contrário à localização do quadro eléctrico do edifício pelos motivos expostos no documento de fls. 183 a 189, em concreto quando refere que:

“Considerando a zona de ignição, maioritariamente, sobre o pavimento em madeira – tábua corrida – e no mosaico cerâmico no interior do espaço, para além dos degraus da referida escada, também em madeira, consequentemente, madeira que se encontraria molhada (por ter estado a chover durante o dia) e mosaico, não existindo qualquer meio adequado com capacidade de gerar calor que de alguma forma pudesse funcionar como energia de ativação ao sistema e provocar a combustão, teremos que essa energia teve de ser transportada para o local.

Assim, consubstanciando nos vestígios da combustão, nomeadamente, na total destruição do pavimento do patamar situado junto da porta, com uma forma circular e no sentido descendente, pelas marcas de carbonização a baixo nível junto das zonas de rodapé e pelos danos observados nas escadas […], conclui-se que para ter existido ali uma combustão com aquelas características teria de se verificar o derramamento de um produto, fluído, com elevado poder calorífico e fácil volatilização que viesse a funcionar como potenciador da combustão na sua fase inicial e que viabilizasse a sua propagação.[…].

33.º Por carta de 24 de Outubro de 2013, a 2.ª ré participou à 1.ª ré Companhia de Seguros Fidelidade, um sinistro de furto na sequência de entrada forçada no estabelecimento comercial, por destruição da porta central de vidro temperado, participação constante de fls. 215, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido e que dava conta da ocorrência de um uma entrada forçada no estabelecimento comercial e furto de vários artigos;

34.º A 2.ª ré participou à primeira ré, em 28 de Outubro de 2013, a ocorrência de um incêndio que havia destruído o imóvel onde o estabelecimento laborava, e o seu recheio, participação constante de fls. 217-218 e cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido.

35.º A primeira ré procedeu a averiguações e concluiu que o incêndio ocorreu por acção dolosa.

36.º Concluída a peritagem condicional de danos, foi este sinistro considerado acoberto da apólice…33, atenta a cobertura de actos de vandalismo subscrita pela 2.ª ré aquando da celebração do contrato de seguro, e regularizados os danos verificados, por pagamento à 2.ª ré, segurada nessa apólice de seguro, do valor de (euro). 27.994,84, pago à segunda ré em 11-07-2015, conforme recibo constante de fls. 219.

37.º Tal valor foi atingido por contabilização como segue:

– Mobiliário, (euro) 3.000,00;

– Equipamento, (euro) 16.479,31;

– Mercadorias, (euro) 6.673,09;

– Interrupção da actividade, (euro) 3.150,00.

38.º Aos valores mencionados foi deduzida a franquia de (euro) 1.307,62 e obtido o valor final de (euro) 27.994,84.

39.º Por carta datada de 4 de Novembro de 2013, o gerente da autora reclamou da ré seguradora uma indemnização pela perda do recheio do Bar Salinas, em consequência do incêndio, nos termos constantes do documento de fls. 250, cujo conteúdo aqui se dá por reproduzido, instruindo a carta com cópia do contrato de cessão de exploração e inventário anexo, celebrado com a ré Piadas Perfeitas Unipessoal Lda.

40.º Os bens móveis que integravam o recheio do estabelecimento da autora e mencionados no inventário anexo ao contrato de cessão de exploração, estavam compreendidos nos bens incluídos na indemnização paga pela primeira ré à segunda ré;

Foi admitido pelo Exmº. Sr. Juiz Conselheiro relator do acórdão recorrido o presente recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência.

Para esse efeito, salientou-se, com impressiva clareza e acuidade, o que seguidamente, pela sua importância e relevo, se transcreve:

“(…) ambos os acórdãos apreciaram e decidiram uma mesma e idêntica questão essencial (para o resultado de cada um dos acórdãos) de direito: saber/dizer o que se deve entender/interpretar por “incêndio” para efeitos do respetivo contrato de seguro celebrado (e do risco “incêndio” coberto), tendo em vista decidir se o concreto incêndio ocorrido pode/deve ser considerado coberto pelo respetivo contrato de seguro celebrado.

O que ambos os acórdãos fizeram operando dentro do mesmíssimo quadro normativo: os incêndios ocorreram em 22/10/2013 e em 15/03/2011, ou seja, na vigência da atual LCT (DL 72/2008, de 16-04), sendo o clausulado contratual convocado – uma primeira cláusula que define incêndio como “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios […]”; e uma segunda cláusula que exclui a cobertura (incêndio) por “atos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis” – exatamente igual; dando-se também o caso de, identicamente em ambos os acórdãos, nada estar provado em termos de vontade real do declarante/seguradora, movendo-se toda a interpretação efetuada por ambos os acórdãos no estrito âmbito da doutrina da “impressão do declaratário” (cf. art. 236.º/1 do C. Civil).

Tendo os acórdãos chegado, como é patente do que se transcreveu, a resultados e decisões frontalmente opostas e contraditórias.

No acórdão recorrido, concluiu-se que, sendo o risco/incêndio coberto a “combustão acidental”, não ficam incluídos/cobertos – pese embora o teor da “cláusula de exclusão” referida – os incêndios que se haja provado terem tido causa dolosa, independentemente da pessoa que causou o incêndio e independentemente dessa pessoa ter sido ou não identificada; acrescentando-se mesmo que “a articulação entre as duas cláusulas permite dizer que o risco de incêndio cobre todos os incêndios comprovadamente acidentais e ainda aqueles cuja causa/origem não se haja logrado determinar, porém, todos aqueles que comprovadamente foram causados dolosamente (ainda que os autores sejam desconhecidos) não se podem considerar cobertos pelo seguro celebrado”; e terminou-se – estando provada a causa dolosa do respetivo e concreto incêndio – a considerar que o risco de incêndio seguro (pelo contrato celebrado entre a A. e a R. Fidelidade) não cobre o sinistro/incêndio ocorrido no dia 11/10/2013 e, em consequência, a confirmar a improcedência determinada pelas Instâncias.

No acórdão fundamento, diversamente, concluiu-se que, “conjugando as aludidas cláusulas”, a expressão “combustão acidental” significa que o contrato de seguro cobre o risco de incêndio que não derive, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis, acrescentando-se mesmo que na exclusão “apenas se preveem os atos ou omissões dolosas do tomador, segurado ou pessoas por quem sejam civilmente responsáveis, o que, com suficiente segurança e certeza, permite concluir que, salvo naquelas situações, a responsabilidade assumida pela seguradora cobrirá todos os casos em que o segurado, por si ou por quem tem responsabilidade civil, não haja contribuído para o incêndio”; e, não se tendo “logr[ado] provar que o sinistro foi causado pelo segurado ou por pessoa por quem seja civilmente responsável”, terminou-se a confirmar a procedência da ação (e a responsabilidade da seguradora) determinada na 2.ª Instância.

Não se ignora – a própria recorrente não o oculta e a recorrida, tendo em vista a inadmissibilidade do presente recurso de uniformização, não deixa de o mencionar – que os factos provados em ambos os acórdãos não são exatamente iguais: enquanto no acórdão recorrido se provou que o incêndio teve origem em intervenção dolosa/criminosa de terceiro não identificado, no acórdão fundamento a origem do incêndio não foi/ficou apurada.

Sucede que, para a admissibilidade dum Recurso de Uniformização de Jurisprudência, não é decisivo e relevante que haja uma completa e total identidade quanto aos factos, bastando, para não se perfilar obstáculo à admissibilidade dum tal Recurso, que “o núcleo da situação de facto, à luz da norma aplicável, seja idêntico”, que “os elementos de facto relevantes para a ratio da regra jurídica sejam coincidentes num e noutro caso”.

Por outras palavras, a identidade dos factos apurados não tem que ser integral, bastando que os mesmos sejam análogos e equiparáveis e que seja sobre uma comum e fulcral questão factual que incidem as respostas divergentes dos acórdãos.

O que é indiscutivelmente o caso do acórdão recorrido e do acórdão fundamento, em que o núcleo, idêntico, da situação de facto se circunscreve à ocorrência, comum a ambos os litígios, dum incêndio, existindo, também em termos idênticos, um contrato de seguro cobrindo o risco de incêndio e sendo, em ambos os contratos de seguro, idênticas as cláusulas contratuais respeitantes à cobertura/risco em causa.

Como já foi referido, a única não coincidência factual entre os acórdãos reside no que num e noutro processo se demonstrou quanto à origem do respetivo incêndio: enquanto, repete-se, no acórdão fundamento se provou que o incêndio teve origem em intervenção dolosa/criminosa de terceiro não identificado, no acórdão fundamento a origem do incêndio não foi/ficou apurada.

Do que também decorre que a solução interpretativa (e o critério normativo) do acórdão fundamento – quanto ao que se deve entender/interpretar por “incêndio” para efeitos do respetivo contrato de seguro celebrado, tendo em vista decidir se o concreto incêndio ocorrido pode/deve ser considerado coberto pelo respetivo contrato de seguro celebrado – aplicada aos factos que estão provados no acórdão recorrido conduz e determina, neste, o resultado oposto.

Efetivamente, se a solução propugnada e seguida no acórdão fundamento for aplicada aos factos apreciados no acórdão recorrido, o resultado deste será a procedência da revista, com a consequente procedência da ação, uma vez que, não tendo sido feita a prova de quem causou o incêndio (embora se haja provado a sua causa/origem dolosa), não ficou feita a prova do incêndio derivar, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosa do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis e, sublinha-se, só nesta hipótese, segundo o acórdão fundamento, a risco incêndio se pode dar como excluído e não coberto pelo contrato de seguro (com estas concretas cláusulas).

O que apenas corrobora a essencialidade da divergência/contradição da solução defendida no acórdão fundamento.

É certo – não se omite – que a inversa não é verdadeira, ou seja, a solução propugnada e seguida no acórdão recorrido, aplicada aos factos apreciados do acórdão fundamento, não altera o resultado deste, uma vez não foi feita (no acórdão fundamento) a prova da origem do incêndio e se estabeleceu, no acórdão recorrido, como solução e critério normativo, que “a articulação entre as duas cláusulas permite dizer que o risco de incêndio cobre todos os incêndios comprovadamente acidentais e ainda aqueles cuja causa/origem não se haja logrado determinar”.

Mas, salienta-se, o que é mesmo relevante para a essencialidade da divergência/contradição é que a solução defendida no acórdão fundamento, aplicada aos factos provados do acórdão recorrido, conduza a um resultado oposto no acórdão recorrido.

O acórdão fundamento, atentos os factos nele fixados, podia, para chegar ao mesmo resultado (confirmar a procedência da ação e conceder a indemnização), ter-se limitado a fixar como solução interpretativa (e critério normativo) que todos os incêndios cuja causa/origem não se haja logrado determinar a origem ficam cobertos pelo contrato de seguro celebrado (com aquelas concretas cláusulas), porém, não foi isto que fez e foi “mais longe” na solução interpretativa (e critério normativo) fixada, estabelecendo, repete-se uma última vez, que o contrato de seguro deve ser interpretado como cobrindo todo o risco de incêndio que não derive, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis, acrescentando/esclarecendo que a seguradora cobrirá todos os casos em que o segurado, por si ou por quem tem responsabilidade civil, não haja contribuído para o incêndio.

E é justamente aqui – no que o acórdão fundamento foi “mais longe” na solução interpretativa – que se situa a sede e o centro da essencialidade da divergência/contradição”.

Foi aberta vista ao Ministério Público que emitiu parecer, nos termos do artigo 695.º e 687.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, concluindo nos seguintes termos:

“Num contrato de seguro, havendo uma cláusula que define incêndio como «combustão acidental» e outra cláusula que exclui do objeto do seguro os danos «que derivem, direta ou indiretamente, de […] actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis», a impressão de um destinatário normal/médio tem de ser que o risco de incêndio contratado não cobre incêndios causados dolosamente, por quem quer que seja”.

III – Admissibilidade do presente recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência.

1 – Requisitos gerais.

Nos termos do artigo 688.º, n.º 1, do Código de Processo Civil:

“As partes podem interpor recurso para o pleno das secções cíveis quando o Supremo Tribunal de Justiça proferir acórdão que esteja em contradição com outro anteriormente proferido pelo mesmo tribunal, no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito”.

A admissibilidade do recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência depende do preenchimento dos seguintes requisitos legais:

1.º Existir contradição entre dois acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Justiça (o acórdão recorrido e o acórdão fundamento);

2.º Verificar-se tal oposição no âmbito do mesmo quadro legislativo aplicável à situação de facto que cada um deles apreciou;

3.º Ocorrer divergência quanto à questão fundamental de direito abordada nos dois arestos, essencial e decisiva, verificando-se antagonismo directo e insanável entre as respectivas ratio decidendi, daí resultando que aplicada ao acórdão recorrido a doutrina perfilhada no acórdão fundamento o resultado final (procedência ou improcedência da acção) seria necessariamente diverso e vantajoso para o recorrente (sendo neste contexto ignoradas, por irrelevantes, eventuais diferenças ao nível das questões de facto sobre que versaram, desde que não desvirtuem a essencialidade da oposição ou conflito no domínio da questão fulcral de direito que presidiu a ambos os acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal de Justiça).

4.º Inexistir acórdão uniformizador de jurisprudência concordante com a interpretação da questão fundamental de direito perfilhada no acórdão recorrido, nos termos do n.º 3 do artigo 688.º do Código de Processo Civil.

Na situação sub judice poder-se-á suscitar ainda a pertinente questão de saber se não nos encontraremos perante simples divergências ao nível da casuística interpretação jurídica de uma cláusula contratual geral, voluntariamente firmada entre os celebrantes ao abrigo da sua liberdade de celebração e estipulação (artigo 405.º do Código Civil), que não proporcionará, no plano normativo, um efectivo e essencial conflito entre decisões jurisdicionais que têm por objecto a aplicação de uma disposição legal concreta a determinada situação de facto, o que retiraria, por si, fundamento e necessidade prática à intervenção uniformizadora avocada pelo recurso extraordinário de que a recorrente se socorreu.

Ou seja, tratar-se-ia, nessa hipótese e segundo tal perspectiva, da análise do conteúdo de um negócio de natureza privada que fora concluído entre as partes, relativamente ao qual não competiria ao Supremo Tribunal de Justiça intrometer-se e impor, por via uniformizadora, o seu sentido (interpretação do respectivo âmbito e alcance), devido à ausência de efectiva e essencial contradição ao nível da sua normatividade abstracta.

Entendemos não ser assim.

É certo que o centro da discussão doutrinária e jurisprudencial de que os autos dão notícia incide sobre a interpretação de um determinado conteúdo – o conceito de “incêndio” para efeitos de cobertura do seguro – que não se encontra expressamente vertido, em termos formais, num texto ao qual tivesse sido conferida força de lei, antes se contendo nas condições gerais e particulares da respectiva apólice.

Ou seja, a análise da situação de facto sobre a qual incidiram os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça em oposição reporta-se inegavelmente ao exacto conteúdo de um negócio (contrato de seguro) pertinente ao círculo do relacionamento entre particulares.

De todo o modo, do que verdadeiramente se trata quando se questiona a admissibilidade, na situação sub judice, do recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência que foi oportunamente interposto, é da acesa e generalizada discussão (com forte incidência prática) acerca do próprio regime legal respeitante ao contrato de seguro de incêndio que constituiu tradicionalmente o paradigma do contrato de seguro de danos, e que, sobre o ponto concreto ora em dissidência, fez incidir o foco da doutrina e da jurisprudência, com reflexo necessário no ordenamento e regulação dos casos da vida que se foram sucedendo e cuja resolução foi por elas decisivamente influenciada.

Não há dúvida de que, podendo (e talvez devendo) o legislador ter adoptado um conceito densificado de incêndio, para efeitos de definição do sinistro típico coberto por este tipo de seguro, expresso em letra de lei, não o fez.

Porém, o mesmo legislador optou por remeter implicitamente tal tarefa para a liberdade contratual das partes, tendo tido lugar, a este respeito, no que concerne aos seguros obrigatórios, a oportuna e pertinentes intervenção de uma entidade administrativa reguladora e supervisora da actividade seguradora – o Instituto de Seguros de Portugal, actual ASF (Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões), que fez publicar, em Jornal Oficial, em relação a seguros obrigatórios, o conceito padrão que preencheria esse elemento essencial – a figura do sinistro incêndio – integrante do regime legal deste tipo de contrato seguro e que veio a ser assumido como tal, de forma geral e absolutamente abrangente, por toda a comunidade envolvida na celebração destes negócios jurídicos.

Refira-se, a este propósito, que o Instituto de Seguros de Portugal foi criado pelo Decreto-Lei n.º 302/82, de 30 de Julho, com a extinção do Instituto Nacional de Seguros e a Inspeção Geral de Seguros, tendo a natureza de instituto público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira, prosseguindo como objectivo primordial o exercício da coordenação e fiscalização da actividade de seguros e de resseguros e da respectiva mediação, e sendo tutelado pelo Ministério das Finanças.

Constitui sua especial atribuição, nos termos do artigo 4.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 302/82, de 30 de Julho, “estabelecer apólices uniformes e tarifas obrigatórias para determinados ramos ou modalidades de seguros”.

Veio, entretanto, a ser aprovado novo “Estatuto” do Instituto de Seguros de Portugal, através do Decreto-Lei n.º 251/97, de 26 de Setembro, a que sucedeu entretanto um novo regime introduzido pelo Decreto-Lei n.º 289/2001, de 13 de Novembro.

Foi finalmente substituído pela ASF (Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões), através do Decreto-Lei n.º 1/2015, de 6 de Janeiro.

(Sobre o Instituto de Seguros de Portugal e subsequentes vicissitudes quanto às vestes administrativas que passou a assumir, vide António Menezes Cordeio, in “Tratado de Direito Civil”, II, Parte Geral, Almedina, Fevereiro de 2021, a páginas 313 a 325).

E assim, por efeito de iniciativa administrativa de regulamentação que foi de pleno assumida pelo ordenamento jurídico nacional, acabou completado na prática, em termos abrangentes e generalizados, o quadro legal do regime do seguro de incêndio, que veio a obter acolhimento prático em todos os seguros deste tipo, definindo o quadro integral dos direitos e deveres conferidos sinalagmaticamente à seguradora e aos segurados.

Note-se que tal regime foi adoptado, sem nenhuma divergência que se conheça, no quadro dos seguros facultativos em que foi sistemática e invariavelmente adoptada a definição uniformizadora do conceito de incêndio nos termos da norma regulamentar prevista para os seguros de natureza obrigatória, isto é:

“A combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”.

O que significa que, abrangendo todo o relacionamento jurídico entre as entidades seguradoras e os consumidores interessados na cautela e segurança concedidas pela celebração de um contrato de seguro de incêndio, este regime legal importou directamente o conceito de sinistro incêndio padronizado e uniformizado pela entidade competente, à época – o Instituto de Seguros de Portugal -, que veio a ser igualmente adoptado, tipo decalque, no esmagadora maioria (senão totalidade) dos seguros facultativos de incêndio.

(Ousamos mesmo afirmar, sem o menor risco de errar, que 99,99 % dos contratos de seguro facultativo de incêndio adoptam invariavelmente o conceito de incêndio (sinistro) que se encontra há muito padronizado para os contratos de seguro obrigatório e que corresponde ao transcrito supra).

Assim se compreende e se explica o interesse e a pertinência do conflito jurisprudencial e doutrinário sobre este tema que ora nos ocupa – saber se os actos dolosos de incêndio praticados por terceiros são ou não abrangidos pela cobertura geral do contrato de seguro (obrigatório ou facultativo) -, de cariz amplo e generalizado, que perdura há mais de vinte anos, interessando com particular acuidade a comunidade jurídica e conferindo pleno cabimento e absoluta justificação ao recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência, uma vez que se trata, no fundo e na prática, da fixação e concretização do conteúdo ao próprio regime jurídico referente ao seguro de incêndio, regulamentado em conformidade com aquela que foi a vontade do legislador ordinário nesta matéria.

E será obviamente inquestionável que está em causa, independentemente da sua origem em clausulado contratualizado pelas partes, uma questão fundamental de direito (contemplada na legislação respectiva) – tal como esse requisito consta do artigo 688.º do Código de Processo Civil – que divide, em assumido e continuado conflito jurídico, a jurisprudência nacional e que importa, com toda a pertinência e actualidade, dilucidar.

Tudo se joga, no fundo e na prática, no plano da normatividade do próprio contrato de seguro de incêndio, tal como a lei o contemplou e é praticado e vivenciado na comunidade jurídica, que sempre teria de pressupor uma definição conceptual e operativa da figura de incêndio enquanto sinistro coberto pela sua previsão típica, adoptando-se nesse sentido a expressão “combustão acidental” que nunca veio, enquanto tal, a sofrer qualquer alteração nos diversos contratos de seguro celebrados (quer obrigatórios, quer facultativos).

Ou seja, quando hoje discutimos o âmbito e alcance do conceito de “combustão acidental”, o que verdadeiramente questionamos é o âmbito e o alcance do próprio conteúdo do contrato de seguro de incêndio, tipicado na lei, tendo sido precisamente nesses termos que teve lugar a oposição jurisprudencial de que demos notícia, a qual, em vez de incidir, no essencial, sobre a interpretação da vontade casuísta das partes sobre um negócio composto pelas cláusulas que bem entendessem, debruçou-se directamente, enquanto questão fundamental de direito, sobre a leitura a fazer daquela mesma expressão (saber se incluía, ou não, em si os actos dolosos de terceiro), assumida e perfeitamente consolidada pela prática vigente na comunidade nacional.

O que a eleva ao plano da normatividade geral, não condicionada à apreciação individual e atomizada da interpretação da vontade das partes, no qual esta temática deverá ser devidamente aprofundada, debatida e esclarecida, através da intervenção orientadora, persuasiva e clarificadora do Supremo Tribunal de Justiça.

Pelo que se impõe, a nosso ver, a presente uniformização jurisprudencial.

(Versando, aliás, uma situação em que o próprio Supremo Tribunal de Justiça concluiu que deveria abordar e decidir, apesar de o recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência assumir e deter um carácter tipicamente normativo, matéria respeitante ao conteúdo e âmbito de uma cláusula geral (in casu respeitante à figura do abuso de direito prevista no artigo 334.º do Código Civil), vide o acórdão uniformizador n.º 14/2016, de 5 de Julho de 2016 (relator Lopes do Rego), proferido no processo n.º 752-F/1992.E1.A.S1, e publicado no Diário da República 1.ª série, n.º 208, em 28 de Outubro de 2016.

E francamente não se vê outro caso mais exposto e aberto à extrema variedade, volatilidade e multiplicidade das situações concretas e particulares da vida, a subsumir no conceito amplo previsto no artigo 334.º do Código Civil, que a actuação singular de um sujeito que, sem previsão diferenciada em tipo legal, incorre na prática de actos qualificáveis como de abuso de direito, e que foi, naquele caso concreto – ainda com alguma (vencida) resistência – uniformizado pelo Supremo Tribunal de Justiça, gerando um relevante precedente que legitima uma maior abertura e menor rigidez formal à decisiva função de uniformização da jurisprudência, a realizar pelo tribunal de cúpula de todo o sistema judicial).

2 – Da concreta oposição de julgados.

Concordando-se inteiramente com o despacho de admissão deste recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência proferido pelo Exmº. Sr. Conselheiro António Barateiro Martins, relator do acórdão recorrido, afigura-se-nos que se encontra efectivamente assegurada a respectiva admissibilidade, face ao preenchimento de todos os requisitos enunciados supra.

O que é atestado pelas seguintes razões:

1.º O acórdão recorrido, proferido por este Supremo Tribunal de Justiça, em 9 de Junho de 2021, versou sobre uma situação de responsabilidade da entidade seguradora pelos danos que tiveram origem num incêndio em imóvel do segurado com base na interpretação de uma cláusula constante do contrato de seguro e perante o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de Abril.

2.º O acórdão fundamento, proferido por este Supremo Tribunal de Justiça, em 21 de Maio de 2020, versou sobre uma situação de responsabilidade da entidade seguradora pelos danos que tiveram origem num incêndio em imóvel do segurado com base na interpretação de uma cláusula constante do contrato de seguro e perante o regime legal estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de Abril.

3.º O teor dessa cláusula contratual geral, correspondente à cláusula padrão fixada pelo Instituto de Seguros de Portugal (actual Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões) para os seguros obrigatórios (e, na prática, totalmente extensiva aos seguros facultativos), de cuja interpretação dependeu decisivamente a cobertura, ou não, do sinistro pelo contrato de seguro, era exacta e literalmente o mesmo nas duas situações em confronto.

4.º No acórdão proferido por este Supremo Tribunal de Justiça, em 9 de Junho de 2021, entendeu-se que a Ré seguradora não era responsável pelo pagamento dos danos provocados no imóvel, em virtude do incêndio, interpretando-se a referida cláusula contratual que define o sinistro incêndio como “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”, no sentido de excluir do seu âmbito e alcance as situações em que o incêndio fosse dolosamente provocado por terceiro, ainda que sem demonstração da identidade do respectivo autor.

5.º Diferentemente, no acórdão proferido por este Supremo Tribunal de Justiça em 21 de Maio de 2020 entendeu-se que a Ré seguradora seria responsável pelo pagamento dos danos provocados no imóvel, em virtude dos danos provocados pelo incêndio, interpretando a referida cláusula contratual no sentido de a mesma não excluir do seu âmbito e alcance as situações em que o incêndio fosse dolosamente provocado por terceiro, ainda que sem demonstração da identificação do respectivo autor.

6.º A diferença não essencial (para estes efeitos) no núcleo factual entre os dois arestos, não afastando de modo algum o mencionado conflito na interpretação da cláusula contratual, não é, para a aferição da aplicabilidade do artigo 688.º do Código de Processo Civil, relevante ou suficiente no sentido de afastar a pretendida uniformização de julgados: no acórdão proferido por este Supremo Tribunal de Justiça em 9 de Junho de 2021 provou-se a causa dolosa do incêndio, imputável a terceiro (que não o segurado ou pessoa por quem fosse civilmente responsável); no acórdão proferido por este Supremo Tribunal de Justiça em 21 de Maio de 2020 não se provou a causa do incêndio.

(Nota-se ainda que no acórdão fundamento, proferido em 21 de Maio de 2020, no processo n.º 15910/17.8T8PRT.P1.S1, foi afirmado a este propósito:

“(…) a expressão “combustão acidental” ínsita na definição de incêndio constante do artigo 9.º, das Condições Gerais da Apólice, só pode significar que o contrato de seguro cobre o risco de incêndio que não derive, directa ou indirectamente, de acto ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis. Na verdade, como causa de exclusão geral da responsabilidade contratual da ré apenas se prevêem os actos ou omissões dolosas do tomador, segurado ou pessoas por quem sejam civilmente responsáveis (artigo 7.º, n.º 1, alínea e), das Condições Gerais), o que, com suficiente segurança e certeza, permite concluir que, salvo naquelas situações, a responsabilidade assumida pela seguradora cobrirá todos os casos em que o segurado, por si ou por quem tem responsabilidade civil, não haja contribuído para o incêndio”, indo assim este aresto para além do que poderia ter-se limitado a afirmar face à matéria provada nesses autos e expressando, em termos abertos e inequívocos, o conflito jurisprudencial em causa, que é aliás objectivamente patente e irrecusável.

Ou seja, o que foi dito no acórdão fundamento é muito claro e não permite diferentes leituras neste ponto: o que foi verdadeiramente decisivo, no entender do Supremo Tribunal de Justiça, nessa ocasião, para negar a respectiva revista foi o facto de se concluir que, independentemente da prova quanto à causa concreta do sinistro-incêndio, o mesmo estaria sempre coberto pelo seguro, na exacta medida em que a sua exclusão apenas teria lugar se tivesse sido provocado pelo segurado ou por pessoa por quem este fosse civilmente responsável, o que logicamente significa que o incêndio dolosamente provocado por terceiro integra-se, segundo o veredicto do mesmo Supremo Tribunal, no âmago da interpretação do conceito “combustão acidental”.

Para se alcançar, facilmente e com toda a segurança, esta conclusão essencial e decisiva basta ler o remate final do acórdão fundamento quando aí se afirma, sem margem para quaisquer dúvidas quanto à ratio decidendi desse aresto:

“Ora, no caso em apreço, atenta a factualidade provada, é patente que a ré (seguradora) não logrou provar que o sinistro foi causado pelo segurado ou por pessoa por quem seja civilmente responsável, pelo que – como acertadamente se decidiu no acórdão recorrido – não se vê como isentá-la da responsabilidade de indemnizar a autora pelos danos sofridos”).

7.º Pelo que independentemente da referida circunstância – diferença no conjunto do núcleo factual dado como provado num e noutro processo – , o que é inegável e absolutamente fulcral para a admissibilidade deste recurso extraordinário, é que existe, quanto à questão fundamental de direito decidida a título principal nos dois acórdãos, um antagonismo normativo directo, frontal e insanável, do qual resulta que aplicando a doutrina assumida no acórdão fundamento ao acórdão recorrido, no que poderá apelidar-se, para estes efeitos, como a “prova do algodão”, o resultado final seria o diametralmente oposto ao veredicto proferido: o recorrente que, no acórdão recorrido, perdeu a acção por força da interpretação perfilhada quanto à cláusula contratual que, no seu âmbito, não integrava os incêndios causados dolosamente por terceiro, forçosamente a venceria estribando-se na interpretação oposta e perfilhada no acórdão fundamento, no sentido de que a cláusula contratual só não abrangeria os incêndios causados pelo segurado ou por pessoa de quem fosse civilmente responsável, cobrindo no seu âmbito e alcance os incêndios devidos à acção voluntária e propositada de terceiro (identificado ou não).

Não se esqueça ainda que tal divergência essencial de entendimento, de cariz normativo, entre o acórdão fundamento e o acórdão recorrido traduz, na interpretação assumida num e noutro dos arestos, um dissídio jurídico que se prolonga no tempo (há decadas), sucessivamente propiciador de novas decisões jurisprudenciais antagónicas e inconciliáveis, que importa finalmente, e de uma vez por todas, esclarecer e uniformizar.

8.º Ou seja, o que está fundamentalmente em causa, e que aqui cumpre verdadeiramente relevar, é a existência de duas leituras hermenêuticas realizadas pelo órgão jurisdicional de última instância em relação ao mesmo segmento normativo essencial, que se encontra sujeito a um enquadramento jurídico comum e uniforme, que produziram resultados jurídicos totalmente incompatíveis e inconciliáveis, oferecendo e rejeitando ao mesmo tempo pretensões alicerçadas em idêntica estrutura e no mesmo fundamento factual e jurídico, o que acarreta e traduz inevitável pertubação e grave prejuízo para o prestígio e respeitabilidade do sistema judicial, bem como para a segurança e certeza na aplicação da lei a todos os cidadãos que devem encontrar-se, em termos da análise substantiva e julgamento final da realidade normativa em equação, num plano de absoluta e total paridade, do ponto de vista material, bem como das respostas ou soluções concretas fornecidas pelo sistema ao seu caso.

9.º Cumpre notar que o conceito de sinistro-incêndio encontra-se, na prática dos contratos de seguro de incêndio celebrados em Portugal, efectivamente padronizado, na sequência da intervenção das Normas Regulamentares emitidas pelo Instituto de Seguros de Portugal (actual ASF) e publicados em Jornal Oficial, congregando um único conceito de “incêndio” em relação a todos os contratos de seguro – o que foi livremente importado nos seguros facultativos -, que o incluem com o seu exacto e invariável teor, o que significa que a divergência jurisprudencial sobre o seu sentido corresponderá necessariamente a uma disparidade de tratamento conferido pelos tribunais a uma multiplicidade de situações com as mesmas características essenciais, gerando natural incompreensão e perturbadora incerteza para os respectivos destinatários, maxime os consumidores em geral.

10.º Não se vê assim, perante a evidenciada e manifesta divergência quanto à questão fundamental de direito que se assinala, à luz do mesmo enquadramento legislativo e que foi absolutamente decisiva para a sorte da lide (tal como exige o artigo 688.º do Código de Processo Civil), como se possa, em termos razoáveis, equitativos e conscienciosos, negar ao recorrente o seu elementar direito a ver, por via da interposição do recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência, reapreciados os fundamentos da acção e eventualmente alterada a decisão proferida em última instância, para além de se fazer apelo à sempre oportuna e altamente conveniente – como muito bem se compreende – uniformização da jurisprudência enquanto vocação primeira e mais nobre do Supremo Tribunal de Justiça, visando aportar segurança ao sistema e evitar litígios futuros sobre a mesma matéria (que certamente se sucederão).

Admite-se, portanto, o presente recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência.

IV – Objecto do recurso de uniformização de jurisprudência. Interpretação, através da contribuição das regras definidas no artigo 236.º, n.º 1, do Código Civil (teoria da impressão do destinatário), do âmbito e alcance da cláusula contratual geral inserta no contrato de seguro respeitante ao sinistro “Incêndio”, definido como a “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”. Debate sobre a inclusão ou exclusão do incêndio causado dolosamente por terceiro (ainda que não identificado) no conceito-base do contrato de seguro de incêndio. Equilíbrio das prestações entre os interesses da seguradora e do segurado. Conclusão a retirar em sede de segmento uniformizador.

A questão jurídica controvertida – que cumpre analisar no plano da sua normatividade – centra-se na definição do âmbito e alcance da cláusula contratual geral ínsita no contrato de seguro facultativo celebrado entre as partes e no qual se densificou o conceito correspondente ao sinistro “Incêndio” nos seguintes termos: para efeitos de cobertura do seguro, consiste no fenómeno descrito como “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”.

Assim, importará concretamente saber se tal fórmula, de carácter genérico e abstracto, deverá ser interpretada no sentido de abranger não só o incêndio de origem casual ou fortuita, mesmo que com a participação negligente do segurado mas sem intervenção humana dirigida propositadamente à sua eclosão, ou, de forma mais ampla e favorável ao segurado, o incêndio dolosamente provocado por terceiro (excluindo o segurado e/ou pessoa por quem seja civilmente responsável), ainda que não seja identificada a concreta autoria do acto.

Isto em eventual consonância ou conjugação com a cláusula de exclusão de cobertura onde se prevêem os “actos ou omissões dolosas do Tomador do seguro, do Segurado, ou de pessoas por quem seja civilmente responsável”, pelo facto de nenhuma outra cláusula de exclusão incluir, em termos estritamente formais e no seu efeito excludente, os actos dolosos de incêndio praticados por terceiro.

O que significa apurar, aproveitando a contribuição prestada pelo critério legal referente à impressão do destinatário (segurado), expresso no artigo 236.º, n.º 1, do Código Civil, se tal cláusula reclama uma interpretação mais lata (conjugada com a cláusula de exclusão de cobertura que apenas alude à responsabilidade do segurado ou de pessoa de quem seja civilmente responsável), que integre, no âmbito de cobertura do contrato de seguro, os actos dolosos praticados por terceiros causadores do sinistro incêndio, ou, pelo contrário, uma interpretação mais restrita, confinando-se nesses termos a cobertura do seguro ao incêndio de origem meramente acidental, não provocado, em qualquer circunstância, por mão humana (intencional).

Os argumentos sustentados pela recorrente reconduzem-se, no essencial, ao seguinte:

1.º É errado relacionar os termos “combustão acidental” com a combustão que não resulta de um acto voluntário de alguém, sendo que um normal declaratário, não jurista, – caracterizado como o tomador médio do seguro, sem especiais conhecimentos jurídicos, que lê as condições gerais com atenção e que razoavelmente as aprecia – entenderá a expressão com o significado de combustão imprevista ou inesperada.

2.º Pelo que se trata de saber se, do ponto de vista do segurado, a combustão era previsível ou imprevisível.

3.º Esta perspectiva harmoniza-se e articula-se com a cláusula de exclusão de cobertura do seguro de danos relativa aos que “derivem directa ou indirectamente de (…) actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado, ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis” que, sem a interpretação perfilhada pela recorrente tornar-se-ia redundante, desprovida de racionalidade e sem efeito útil.

4.º Tratando-se in casu de um contrato de adesão, sempre teria de prevalecer a interpretação do contrato mais favorável ao aderente.

Em sentido oposto, contra-argumentou a recorrida seguradora:

1.º O que está em causa não tem a ver com o desenvolvimento de um exercício teórico, abstracto e linguístico a expressão utilizada – “combustão acidental” – mas de definir a abrangência e seus limites da cláusula de cobertura de risco “Incêndio” estabelecido no contrato de seguro.

2.º É óbvia a natureza e origem imprevisível, fortuita, casual, como determinante para o preenchimento dos requisitos conceptuais daquela definição, afastando assim da cobertura do seguro o incêndio que tenha origem dolosa, intencional, criminosa.

Colocados, assim, os termos da questão jurídica a decidir, a sua análise obedecerá ao seguinte percurso:

1 – Contributo do critério interpretativo da cláusula do contrato de seguro, enquanto contrato de adesão e sujeito ao regime das Cláusulas Contratuais Gerais previsto no Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro.

2 – Regime legal do contrato de seguro que tem por objecto os danos resultantes do sinistro “incêndio”, tal como o conceito se encontra descrito nas condições gerais e particulares da apólice, e que constitui o acolhimento prático da padronização promovida pela entidade administrativa competente (Instituto de Seguros de Portugal, actual Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões – ASF -). Da sua aplicabilidade ao contrato de seguro facultativo. Âmbito e alcance do conceito de “combustão acidental”. Cobertura, ou não, do seguro no caso de o incêndio ter sido provocado dolosamente por terceiro, ainda que não se prove a identificação do autor desse acto.

Apreciando:

1 – Contributo do critério interpretativo da cláusula do contrato de seguro, enquanto contrato de adesão e sujeito ao regime das Cláusulas Contratuais Gerais previsto no Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro.

Constitui função e objectivo da interpretação do negócio jurídico evidenciar o concreto conteúdo normativo que irá reger a conduta das partes intervenientes, fixando-se o sentido do encontro vinculativo de vontades firmado entre elas.

Tal actividade não visa prosseguir, como desiderato, a mera reconstituição daquilo que terá sido a compreensão intelectual, por parte do receptor, da mensagem emitida pelo declarante individualmente considerado.

Diferentemente, há que apreender e tomar em consideração o sentido da declaração tal como a mesma é concebida na comunidade, embora se deva socorrer, para este mesmo efeito, à figura do declaratário normal.

(Sobre este ponto, vide Mota Pinto, in “Teoria Geral do Direito Civil”, Coimbra Editora 2005, 4.ª edição, a página 441 a 443; Oliveira Ascensão, in “Direito Civil. Teoria Geral”, Volume II, Coimbra Editora, 2003, 2.ª edição, a páginas 186 a 188).

O artigo 236.º do Código Civil fixa precisamente os respectivos princípios e os critérios interpretativos, ao determinar, no seu n.º 1, que:

“A declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele”.

Consagra, pois, a lei, em termos hermenêuticos, uma concepção objectivista da interpretação da declaração negocial, o que significa que importa apurar o sentido exteriorizado ou cognoscível, atestado pelos respectivos elementos objectivos, na vertente da interpretação normativa e não meramente psicológica.

Trata-se, no fundo, de apreender o elemento externo da declaração negocial, estritamente relacionado com a função do negócio em causa.

Conforme realça Henrich Ewald Horster, in “A Parte Geral do Código Civil Português”, Almedina, Novembro de 2000, a página 510:

“(…) a interpretação parte, metodologicamente, de elementos objectivos para obter, através deles, como finalidade, o elemento subjectivo, na medida em que isto é possível”.

Com efeito, segundo a teoria da impressão do destinatário consagrada no artigo 236.º, n.º 1, do Código Civil o que interessa relevar não é a compreensão realizada pelo sujeito concreto ao qual foi dirigida a declaração, numa vertente estritamente subjectiva, mas o sentido da declaração recepcionada pelo declaratário razoável colocado na posição do real declaratário.

(Conforme refere António Menezes Cordeiro, in “Tratado do Direito Civil, II, Parte Geral”, Almedina 2021, a página 729:

“E se o declaratário não observar a diligência devida, ficando aquém do “declaratário normal” previsto no artigo 236.º, n.º 1, 1.ª parte?

Estamos perante um encargo, mais do que em face de deveres directos. O declaratário-diligente vai, simplesmente e ex lege, ser tratado como “normal”. O negócio será interpretado como se ele tivesse sido diligente, numa situação desvantajosa ou vantajosa, consoante os casos.”).

Portanto, o que vale são os elementos que efectivamente conhecidos pelo destinatário, conjugados com os que, tratando de uma pessoa normalmente esclarecida, zelosa e sagaz, teria seguramente apreendido.

(refere Henrich Ewald Horster, in obra citada, a página 510: “A “normalidade” do declaratário, que a lei toma como padrão, exprime-se não só pela capacidade para entender o texto ou conteúdo da declaração, mas também na diligência para recolher todos os elementos que, coadjuvando a declaração, auxiliem a descoberta da vontade real do declarante”).

Conforme salientam Pires de Lima e Antunes Varela, in “Código Civil Anotado”, Volume I, Coimbra Editora, Limitada, 1987, 4.ª edição, revista e actualizada, a página 223:

“A normalidade do declaratário, que a lei toma como padrão, exprime-se não só pela capacidade para entender o texto e o conteúdo da declaração, mas também na diligência para recolher todos os elementos que, coadjuvando a declaração, auxiliem a descoberta da vontade real do declarante”.

Claro que o legislador excepcionou a situação em que o declaratário conheça a vontade real do declarante que, nessas circunstâncias, prevalecerá nos exactos termos do n.º 2 do artigo 236.º do Código Civil.

(conforme refere, sobre esta matéria, António Menezes Cordeiro, in “Tratado de Direito Civil”, II, Parte Geral, Almedina Fevereiro de 2021, a página 724:

“O contexto das cláusulas é decisivo. Nenhuma cláusula pode ser interpretada isoladamente: há que inseri-la na globalidade do negócio. Desde logo, as regras elementares da semântica a tanto conduzem. A língua portuguesa é rica em termos polissémicos, que apenas no contexto ganham o sentido que, no caso, lhes compita. De seguida, há as regras de coerência negocial a ter em conta: as cláusulas operam em conjunto, como um todo, apenas assim prosseguindo o intento das partes”.)

Já no âmbito dos denominados contratos de adesão em que vigora o regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro, os princípios a adoptar são exactamente os mesmos, mas será de ponderar, complementarmente, o princípio privativo deste tipo de negócios, segundo o qual, na dúvida quanto ao sentido da declaração negocial, deve a mesma ser interpretada “contra stipulatorem”, desfavorecendo o autor das condições gerais pré-ordenadas e dirigidas a uma multiplicidade de contratos individuais e beneficiando correspectivamente o aderente – parte mais débil nesta relação – que não teve intervenção participativa na sua genérica concepção, em bloco e em massa.

É o que expressamente resulta do artigo 11.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro, encimado pela epígrafe “Cláusulas Ambíguas”, segundo o qual:

“As cláusulas contratuais gerais ambíguas têm o sentido que lhes daria o contratante indeterminado normal que se limitasse a subscrevê-las ou a aceitá-las, quando colocado na posição do aderente real” (n.º 1);

“Na dúvida, prevalece o sentido mais favorável ao aderente” (n.º 2).

(vide, sobre esta matéria, Mota Pinto, in obra citada, a páginas 447 a 448).

Refira-se ainda, a este propósito, que o regime das cláusulas contratuais gerais é aplicável aos contratos que contenham cláusulas uniformizadas pelo Instituto Português de Seguros (actual Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões – ASF).

(Vide, sobre este ponto, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 10 de Maio de 2016 (relator João Camilo), proferido no processo n.º 852/13.4TBSTS.P1.S1, publicado in www.dgsi.pt; sobre a mesma temática, vide também Arnaldo Filipe Oliveira, in “Contratos de Seguro face ao Regime das Cláusulas Contratuais Gerais”, publicado in Boletim do Ministério da Justiça, n.º 448, Julho de 1995, a páginas 69 a 85).

Conforme salienta Ana Prata in “Contrato de Adesão e Cláusulas Contratuais Gerais”, Almedina, 2010, a página 304:

“Esta solução faz recair o risco da ambiguidade da cláusula sobre o respectivo predisponente, nos casos em que aquele não seja suscepível de fixação de um sentido unívoco por um aderente de comum diligência, o mesmo é dizer que faz impender sobre aquele um ónus de clareza”.

De todo o modo, cumpre salientar que a prevalência e o favorecimento dos interesses do consumidor declaratário no âmbito da tarefa de interpretação do negócio jurídico nos contratos por adesão, em contraponto com os deveres de clareza e esclarecimento cabal que impendem sobre o declarante que comunica ao aderente as ditas cláusulas contratuais gerais, só relevam em caso de fundada dúvida interpretativa, devidamente justificada pela ambiguidade, ambivalência, deficiente redacção, ou obscuridade das expressões insertas no contrato de adesão que não tornam a sua leitura indubitável e unívoca.

(Conforme refere José Vasques in “Contrato de seguro”, Coimbra Editora 1999, a página 354:

“Deve notar-se, no entanto, que a regra da interpretação mais favorável só se aplica na dúvida (isto é, quando, apesar de interpretada, a cláusula continua obscura ou admite mais do que um sentido), e não por forma a, sistematicamente, favorecer o segurado independentemente do resultado interpretativo resultante das regras gerais prévias”).

Pelo contrário, se estivermos perante a leitura de uma cláusula que possa qualificar-se como clara, objectiva e isenta de interrogações sérias, realizada na sequência de um processo interpretativo transparente e rigoroso, usando de absoluta honestidade intelectual e que apure com total segurança o sentido exacto e correcto do conteúdo normativo contido no teor da cláusula do contrato a interpretar, na perspectiva do destinatário médio, não há motivo algum para, nessas circunstâncias, fazer funcionar o dito princípio “contra stipulatorem”, que serviria nesse caso, tão somente, para penalizar de forma gratuita, excessiva, sistemática e preconceituosa, o predisponente e beneficiar, injustificada, cega e invariavelmente, o consumidor aderente.

(Sobre esta temática das denominadas “cláusulas ambíguas”, vide também o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 28 de Abril de 2021 (relator Henrique Araújo), proferido no processo n.º 1479/17.7T8BJA.E1.S1, publicado in www.dgsi.pt, onde se refere, citando Galvão Telles, in “Cláusulas Contratuais Gerais”, página 32: “(.) não se formula neste n.º 1 (do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 446/5, de 25 de Outubro) um critério específico para as cláusulas ambíguas ou duvidosas, antes se faz apelo ao critério geral do artigo 236.º, n.º 1, do Código Civil. Se mesmo assim, a dúvida persistir, prevalecerá o sentido mais favorável ao aderente”; o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13 de Março de 2008 (relator Nuno Cameira), proferido no processo n.º 08A053, publicado in www.dgsi.pt, onde se enfatiza que: “Tendo-se revelado possível fixar-lhe um sentido negocial unívoco, de harmonia com a impressão do destinatário e sem recorrer a elementos estranhos ao texto do contrato, fica vedado ao intérprete recorrer a este texto legal (concretamente o do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 446/5, de 25 de Outubro)”).

Tal como salienta António Menezes Cordeiro, in “Direito dos Seguros”, Almedina 2016, 2.ª edição (revista e actualizada), a página 439:

“(…) o recurso à regra contra stipulatorum, embora útil e legítimo, tende a ser matizado. Repugna à Ciência do Direito a confecção de sub-sistemas de interpretação. Assim, só haverá ambuiguidade se as regras comuns dos artigos 236.º e seguintes do Código Civil não resolverem o problema, de modo que ela seja efectiva. Na presença de matéria clara, não há que recorrer ao artigo 11.º da LCCG”.

(sobre esta temática vide outrossim o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 29 de Outubro de 2009 (relator Lopes do Rego), proferido no processo n.º 2157/06.8.TVLSB.S1, publicado in www.dgsi.pt; o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21 de Setembro de 2010 (relator Alves Velho), proferido no processo n.º 1017/07.0TVLSB.L1.S1, publicado in Colectânea de Jurisprudência/STJ, Ano XVIII, Tomo III, 210, a páginas 101 a 104, e ainda o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 10 de Fevereiro de 2016 (relator Vieira e Cunha) proferido no processo n.º 886/12.6TBFLG P1, publicado in www.dgsi.pt., onde se salienta que: “só haverá ambiguidade se as regras comuns dos artigos 236.º e seguintes do Código Civil não resolverem o problema, de modo que a referida ambuiguidade seja efectiva”).

Já no que respeita concretamente às regras de interpretação do contrato de seguro, vide Moitinho de Almeida in “Contrato de Seguro – Estudos”, Coimbra Editora 2009, páginas 116 a 137).

2 – Regime legal do contrato de seguro que tem por objecto os danos resultantes do sinistro “incêndio”, tal como o conceito se encontra descrito nas condições gerais e particulares da apólice, e que constitui o acolhimento prático da padronização promovida pela entidade administrativa competente (Instituto de Seguros de Portugal, actual Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões – ASF -). Da sua aplicabilidade ao contrato de seguro facultativo. Âmbito e alcance do conceito de “combustão acidental”. Cobertura, ou não, do seguro no caso de o incêndio ter sido provocado dolosamente por terceiro, ainda que não se prove a identificação do autor desse acto.

Conforme refere José Engrácia Antunes in “Direito dos Contratos Comerciais”, Almedina 2019, a páginas 706 a 707:

“(…) o âmbito do risco coberto deve ser delimitado relativamente a cada contrato de seguro em concreto pelas próprias partes, constituindo um elemento obrigatório de qualquer apólice de seguro (artigo 37.º, n.º 2, alínea d) da LCS): tal implica, quer uma delimitação primária da respectiva “cobertura de base” – mediante a enumeração do conjunto de factos ou circunstâncias cuja ocorrência origina o dever de liquidação do sinistro por parte do segurador, realizada em função do objecto do seguro (v.g., saúde, edifício, automóvel), da causa do sinistro (v.g., morte ou doença, incêndio, acidente), do momento ou local da sua verificação (v.g., território nacional), etc, – quer uma delimitação secundária ou pela negativa das respectivas “exclusões” e “limitações” – v.g., actos dolosos do segurado, guerra, insurreição, terrorismo, greves, desastres nucleares (artigos 45.º e 46.º da LCS).”.

O conceito de “risco” encontra-se, portanto, associado à (rigorosa) definição de “sinistro coberto”, constituindo este o elemento nuclear e decisivo do tipo legal do contrato de seguro em causa que permitirá em cada situação determinar o âmbito e o alcance da responsabilidade da seguradora perante o segurado.

(Conforme salienta Cláudia Rosa Henriques, in “Seguro de Incêndio”, artigo publicado na Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano LVIII, Janeiro/Dezembro, Ano de 2017, n.º 1-4, a página 286:

“O risco é o evento futuro e incerto, normalmente danoso, cuja verificação constitui o sinistro e dá lugar à atribuição patrimonial por parte do segurador. No seguro de incêndio, o risco que se segura é o de ocorrência de um incêndio que destrua os bens segurados, de forma a ficarem cobertos os prejuízos causados por esse incêndio. No entanto, este risco de incêndio carece de ser concretizado.” – sublinhado nosso -).

No Código Comercial de 1888, o seguro de incêndio (nessa legislação designado por “fogo”), constituía a figura paradigmática entre o conjunto dos seguros de danos.

(cf. António Menezes Cordeiro, in “Direito dos Seguros”, Almedina 2016, 2.ª edição (revista e actualizada), a página 821).

O respectivo regime jurídico encontrava-se previsto nos artigos 442.º a 446.º, determinando-se que:

“o seguro contra fogo compreende: (.) os danos causados pela acção do incêndio, ainda que este haja sido produzido por facto não criminoso do segurado ou de pessoas por quem seja civilmente responsável” (artigo 443.º, 1.ª).

Escreveu Cunha Gonçalves in “Comentário ao Código Comercial Português”, Empresa Editora José Bastos, 1916, II Volume, a página 567:

“(…) o segurador terá que indemnizar os sinistros causados pelos terceiros pelos quais o segurado não é civilmente responsável: pois estes sinistros, em relação ao segurado, são devidos a caso fortuito, mesmo que esses terceiros tenham na cousa segurada direito em comum com o segurado. Assim, em França, já se julgou que o incêndio causado pelo marido não prejudica a parte da indemnização devida à mulher – solução que julgo admissível, somente, sendo esta casada sob o regime de separação ou dotal, e não quando o regimen é o da comunhão”.

Por sua vez, no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 13 de Novembro de 1970, publicado in BMJ n.º 201, páginas 165 a 169, concluiu-se que “a circunstância de o incêndio haver sido provocado por terceiros, não a exonera da responsabilidade assumida pelo contrato de seguro”, na medida em que: “(…) resulta do disposto no artigo 443.º, n.º 1, do Código Comercial, segundo o qual o seguro contra fogo compreende os danos causados pela acção do incêndio, ainda que este haja sido produzido por facto não criminoso do segurado ou de pessoa por quem seja civilmente responsável, de onde tem de concluir-se que, só o incêndio criminoso, provocado por qualquer das referidas pessoas, isenta a seguradora de responsabilidade, visto que aquele preceito legal, segundo Cunha Gonçalves, constitui excepção à regra geral do n.º 3 do artigo 437.º do Código Comercial, que abrange a mera culpa das ditas pessoas como causa da ineficácia do seguro”.

Tal aresto afirmou a doutrina que considera “(…) ser causal, no sentido técnico-jurídico, o incêndio para que o segurado não concorreu dolosamente ou pessoa por quem ele seja civilmente responsável”.

Este acórdão foi objecto de anotação concordante por parte de Vaz Serra, in “Revista de Legislação e Jurisprudência”, Ano 104.º, n.º 3456, a páginas 233 a 239.

Enfatizou o autor:

“Parece até concluir-se desta disposição (o artigo 443.º, n.º 1, do Código Comercial) que só o incêndio criminoso produzido por facto do segurado ou de pessoa por que seja civilmente responsável exclui a obrigação do segurador. Afigura-se-nos que, se o dano for causado por facto doloso do segurado, não existe a obrigação do segurador, pois seria inadmissível que alguém pudesse exigir indemnização do seguro quando tiver dolosamente, intencionalmente, dado causa aos danos: assim “facto criminoso” significa acto doloso.”.

(Adoptando idêntica posição face à vigência do artigo 437.º do Código Comercial, vide Antunes Varela in “Revista de Legislação e Jurisprudência”, Ano 103.º, 10 de Maio de 1970, páginas 30 a 32).

Esta interpretação teve ainda em conta do disposto no artigo 439.º do Código Comercial de 1888 em que se preceituava:

“São a cargo do segurador todas as perdas e danos que sofra o objecto segurado devidos a caso fortuito ou de força maior de que tiver assumido os riscos”.

No mesmo sentido, foi entendido no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 9 de Novembro de 1978 (relator Alves Pinto), publicado in BMJ n.º 281, a páginas 259 a 263:

“Um declaratário razoável, considerados os termos do contrato, os interesses em jogo e a consideração de qual seja o mais razoável tratamento, deduziria que a responsabilidade assumida pela segurado cobriria todos os casos em que o segurado, por si ou por quem tenha responsabilidade civil, não haja contribuído para o sinistro.

Não é para cobrir o risco de incêndio para que tenha contribuído ou pessoas por quem seja responsável que o segurado realiza o seguro, como não é para assumir um risco dessa natureza que o segurador aceita contratar.

O sentido juridicamente relevante da expressão “incêndio causal” é, pois, do ponto de vista de um declaratário concreto, suposta pessoa razoável, o de incêndio para o qual o segurado nada tenha contribuído ou por quem seja civilmente responsável, sentido esse que tem um mínimo de correspondência no texto interpretado e que, por isso, vale também, nos termos do artigo 238.º do Código Civil”.

(Considerando que “não deixa de haver cobertura pelo facto de o incêndio ser intencionalmente causado por terceiro”, vide António Menezes Cordeiro, in “Direito dos Seguros”, Almedina 2016, 2.ª edição revista e actualizada, a página 823; no mesmo sentido, vide Cláudia Rosa Henriques, in obra citada supra, a páginas 293 a 294, referindo a autora que:

“(…) essa é a expectativa de quem contrata o seguro de incêndio. Portanto, à partida, os danos causados por incêndio estarão cobertos se não tiverem sido causados dolosamente pelo segurado ou por pessoa por quem seja civilmente responsável”).

Seguindo esta linha doutrinária e jurisprudencial foram proferidos os seguintes acórdãos que buscaram o seu respaldo na tese que se deixou referida (e que agora é sustentada pela ora recorrente como forma de obter a revogação extraordinária do acórdão recorrido, já transitado em julgado):

– acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16 de Dezembro de 1999 (relator Miranda Gusmão), proferido no processo 99B828, publicado in www.dgsi.pt;

– acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de Justiça de 9 de Janeiro de 2020 (relatora Ana Azaredo Coelho), proferido no processo 3311/16, publicado in www.dgsi.pt;

– acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 2 de Abril de 2009 (relator Jorge Leal), proferido no processo 4283/04, publicado in www.dgsi.pt;

– acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 2 de Março de 2009 (relator Fernandes do Vale), proferido no processo 0858042, publicado in www.dgsi.pt;

– acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 25 de Junho de 2013 (relatora Maria João Areias), proferido no processo 7505/11.6TBVNG.P1, publicado in www.dgsi.pt, em que se conclui ainda que ser possível à seguradora exonerar-se da sua responsabilidade se constar como causa de exclusão das condições particulares da apólice o cometimento de actos de vandalismo (onde se inclui o atear premeditado de fogo em coisa alheia);

– acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21 de Março de 2007 (relatora Deolinda Varão), proferido no processo 063732, publicado in www.dgsi.pt;

– o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça em 21 de Maio de 2020 (relatora Maria do Rosário Morgado), que constitui o nosso acórdão fundamento.

Apreciando:

A interpretação doutrinária e jurisprudencial que se deixou referida quanto ao âmbito e alcance do denominado “sinistro incêndio”, realizada a partir do Código Comercial de 1888 e que influenciou a corrente a que se fez referência (que apenas excluía da cobertura do sinistro incêndio o evento dolosamente provocado pelo segurado ou pessoas por quem fosse civilmente responsável – e não o promovido intencionalmente por terceiro), não se debruçou porém sobre todas as especificidades concretas que se prendem com a estipulação de uma cláusula contratual geral que o define como “combustão acidental com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que neste possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”, em termos da sua exacta concepção pelas autoridades administrativas competentes e subsequente padronização (prática) a todos os contratos de seguro (obrigatórios ou facultativos), e que verdadeiramente, com a profundidade necessária, não chegou a discutir nem dissecar.

(Na mesmo linha de entendimento, o artigo 437.º, 3.º, do mesmo Código Comercial de 1888, na secção destinada em geral aos “seguros contra risco”, limitava-se a prever então, em termos gerais, que “O seguro fica sem efeito: (…) se o sinistro tiver sido causado pelo segurado ou por pessoa por quem ele seja civilmente responsável”).

Ora, o Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de Abril, procedeu à revogação dos artigos 425.º a 462.º do Código Comercial aprovado por Carta de Lei de 28 de Junho de 1888, estabelecendo um novo regime respeitante ao “Seguro de Incêndio” que se encontra agora contemplado nos artigos 149.º a 151.º, do diploma, definindo-o, em termos singelos, como aquele que tem por objecto a cobertura dos danos causados pela ocorrência de incêndio do bem identificado.

(Sobre a evolução histórica da regulamentação dos seguros em Portugal e os novos desígnios prosseguidos pelo regime legal do contrato de seguro actual, vide Pedro Romano Martinez, in “Novo Regime do Contrato de Seguro”, publicado na revista “O Direito”, Ano 140.º, I, páginas 23 a 44; Cláudia Rosa Henriques, in “Seguro de Incêndio”, artigo publicado na Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano LVIII, Janeiro/Dezembro, Ano de 2017, n.º 1-4, a páginas 280 a 283).

À semelhança do que acontecia na vigência do Código Comercial de 1888, este novo diploma legal não forneceu um conceito correspondente à necessária densificação da figura do incêndio enquanto sinistro que dá lugar à cobertura do seguro, apenas tendo tido a preocupação, expressa no respectivo artigo 150.º, n.º 1, de deixar claro que “a cobertura do risco de incêndio compreende os danos causados por acção do incêndio, ainda que tenha havido negligência do segurado ou de pessoa por quem este seja responsável” (o que corresponde exactamente ao disposto no artigo 443.º, n.º 1, do Código Comercial de 1888).

(Sublinhando a circunstância de inexistir na lei a consagração de um conceito de seguro contra fogo ou dos riscos que ele cobre, vide o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 1994 (relator José dos Santos Monteiro) proferido no processo n.º 85.415, publicado in Colectânea de Jurisprudência/acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça, Ano II, Tomo III (1994), a páginas 73 a 74, onde se transcreve a definição de Cunha Gonçalves em comentário aos artigos 442.º e 443.º do Código Comercial – in “Comentário ao Código Comercial Português”, Empresa Editora José Bastos, 1916, II Volume, a página 580 -, no sentido de que “Incêndio, material e juridicamente, é a combustão com chama, e, às vezes, com fumo, produzida por qualquer causa, de coisas que não eram destinadas a ser destruídas pelo facto”

Igualmente sobre a noção de incêndio para efeitos de cobertura do contrato de seguro, face à reconhecida ausência de previsão na lei da figura, vide acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 23 de Março de 1971 (relator J. Santos Carvalho), sumariado in www.dgs.pt, no qual se adopta o conceito, correspondente, ao seu significado usual comum, de “produção de calor, luz e chama, mais ou menos intensos, mas sempre apercebíveis pelos sentidos, directamente”).

Ainda sobre as alterações estruturais introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de Abril, relativamente ao Código Comercial de 1888, em matéria de seguro de incêndio, vide Pedro Romano Martinez e outros in “Lei do Contrato de Seguro”, Almedina 2020, 4.ª edição, a páginas 506 a 507, onde pode ler-se:

“Apesar de a norma ter por fonte o artigo 443.º do Código Comercial, não há uma total identificação, porque algumas das soluções do regime do Código Comercial estão, agora, na parte geral do seguro de danos (…) Cabe esclarecer que muitas das regras que no Código Comercial surgem a propósito do seguro contra fogo – erigido neste diploma como figura paradigmática dos seguros de danos – foram inseridas na parte geral (dos seguros). De facto, no diploma de 1888, o seguro contra o fogo vem regulado em cinco preceitos, tendo agora o mesmo regime ficado reduzido a dois preceitos a que acresce a noção. No fundo, como parte das soluções consagradas no Código Comercial em sede de seguro de incêndio (seguro contra fogo) foram incluídas na parte geral do seguro de danos, aplicáveis aos diferentes seguros de danos com regime especial, a regulamentação deste seguro pôde ser sintetizada em dois preceitos”).

Consta, a este respeito, do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 72/2008, de 16 de Abril:

“A regulamentação do seguro de incêndio, atenta a previsão geral do seguro de danos, fica circunscrita ao âmbito e menções especiais na apólice”.

Assim, em plena conformidade com a vontade do legislador, o conceito de incêndio, absolutamente essencial porque definidor dos exactos limites da cobertura deste tipo de seguro e do perímetro jurídico de responsabilidade da entidade seguradora, será apurado por remissão para as condições gerais e particulares da apólice, tal como venham a ser propostas pela seguradora e aceites pelo segurado, no domínio da autonomia privada e da liberdade contratual que lhes assiste, encontrando-se aí a solução para a questão jurídica em debate, sendo ainda, nesse mesmo plano, normatizado pela tipificação aberta do regime legal do seguro de incêndio (a necessitar, lógica e incontornavelmente, da imprescindível concretização).

(Refere Pedro Romano Martinez, in “O Novo Regime do Contrato de Seguro”, publicado na Revista “O Direito”, 140.º (2008), a página 42:

“A regulamentação do seguro de incêndio, atenta a previsão geral do seguro de danos, fica circunscrita ao âmbito e menções especiais na apólice”

Aludindo igualmente ao conceito de “incêndio”, sem contudo o densificar, vide o artigo 115.º da Lei de Contrato de Seguro Belga).

A este mesmo propósito, refira-se que, ao invés do que sucede com a lei portuguesa, a Lei do Contrato de Seguro Espanhola – Lei n.º 50/1980, de 5 de Outubro – no respectivo artigo 45.º, contém avisadamente uma definição de incêndio nos seguintes termos:

“Se considera incêndio la combustión y el abrasamiento com llama, capaz de propagarse de um objecto u objectos que no estaban destinados a ser queimados en el lugar y momento em que se produce.”

(traduzindo: “Considera-se incêndio a combustão e a abrasividade com chama, capaz de propagar-se a um objecto ou objectos que não se destinam a ser queimados no lugar e no momento em que se produz”).

No mesmo sentido, o Código Civil Francês no seu artigo L122-1, estabelece o próprio conceito de “incêndio” que assim delimita:

“Lassureur contre l’incendie répond de tous dommages causés par conflagration, embrasement ou simple combustion. Toutefois, il ne répond pas, sauf convention contraire, de ceux occasionnés par la seule action de la chaleur ou par le contact direct et immédiat du feu ou d’une substance incandescente s’il n’y a eu ni incendie, ni commencement d’incendie susceptible de dégénérer en incendie véritable”

(traduzindo:”A seguradora é responsável por qualquer dano causado por conflagração, inflamação ou combustão simples. No entanto, não será responsável, a menos que seja acordado de outra forma, por aqueles causados pela acção do calor ou pelo contacto directo e imediato do fogo ou de uma substância incandescente se não houver fogo ou o início de um incêndio que provavelmente degenerá em incêndio real”).

Cumpre salientar que, in casu, o contrato de seguro, embora revista a natureza de seguro facultativo, e à semelhança do que sucede com a generalidade dos seguros desta natureza, teve por base e seguiu neste ponto o regime constante da parte uniforme das condições gerais e das condições especiais de seguro obrigatório de incêndio, inicialmente estabelecidas na Norma n.º 18/2000-R, de 21 de Dezembro, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 16, de 19 de Janeiro de 2001, que definiu então o seu âmbito de aplicação a “todos os seguros obrigatórios de incêndio que cubram riscos situados em Portugal” (cf. artigo 1.º do Regulamento Interno n.º 3/2001), sofrendo depois as alterações introduzidas pela Norma n.º 13/2005-R, de 18 de Novembro, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 234, de 7 de Dezembro de 2005, 17, respeitante basicamente ao regime jurídico do pagamento dos prémios de seguro, e tendo sido finalmente revogada pela Norma n.º 16/2008-R, de 18 de Dezembro, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 5, de 8 de Janeiro de 2009, páginas 697-703, que auto-limitou a sua esfera de aplicação ao conjunto dos seguros obrigatórios de incêndio para as fracções autónomas e as partes comuns dos edifícios constituídos em propriedade horizontal, sem comportar todavia qualquer novidade relativamente ao conceito-base de incêndio, já anteriormente padronizado de forma típica e abrangente.

Acresce que, nos termos do artigo 45.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, respeitante ao conteúdo do contrato de seguro: “As condições especiais e particulares não podem modificar a natureza dos riscos cobertos tendo em conta o tipo de seguro celebrado”, o que se conjuga com o disposto no artigo 11.º do Regime do Contrato de Seguro, segundo o qual “O contrato de seguro rege-se pelo princípio da liberdade contratual, tendo carácter supletivo as regras constantes do presente regime, com os limites indicados na presente secção e os decorrentes da lei geral”.

O presente contrato de seguro (facultativo) acolheu, como seria de esperar, o conceito padrão que fora previsto na Norma Regulamentar do Instituto de Seguros de Portugal, com base no Regulamento n.º 3/2001, de 21 de Dezembro de 2000, publicado no Diário da República n.º 16, de 19 de Janeiro de 2001 e nos diplomas que lhe sucederam – de que se deu notícia supra -, o que significa que consagrou a definição de incêndio, para valer no relacionamento contratual entre a seguradora e o segurado, correspondente à “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que neste possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”.

É este, portanto, o conceito base que definirá e regulará verdadeiramente o âmbito de cobertura do contrato de seguro, delimitando-o em estrita conformidade, dele devendo ser extraídas, com o rigor e cuidado necessários, as ilações correspondentes.

Prevê-se, ainda, no mesmo contrato, enquanto cláusula de exclusão de cobertura da mesma apólice – e seguindo o que a mesma Norma Regulamentar também fixou a este propósito -, que o seguro não abrangerá, nos termos da cláusula 5.ª, alínea g) do contrato em causa:

– “actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem estes sejam civilmente responsáveis” (alínea g) do artigo 3.º da norma padrão)”.

Ora, a análise destes normativos do contrato de seguro, seguindo e importando os conceitos padrão adoptados pela entidade administrativa de regulação e supervisão competente, habilita a concluir, a nosso ver, que a única interpretação plausível da expressão “combustão acidental”, na perspectiva de um declaratário médio, não jurista, mas com um grau de compreensibilidade razoável, minimamente informado, sagaz e diligente, e que atendeu efectivamente ao teor da cláusula antes da verificação do sinistro, consistirá naquilo que a mesma, vulgar e comummente, transmite e representa: o deflagrar de um foco de propagação de calor e chamas que acontece por si, fruto de inadvertida casualidade, de modo contingente, assumindo-se como um acontecimento natural e fortuito, marcado pela genuína espontaneidade que é característica daquilo que não foi provocado artificialmente por acção humana livre e esclarecida, especificamente direccionada a operar esse concreto resultado danoso.

Neste sentido, a combustão acidental que configura o conceito de incêndio para efeitos de cobertura do seguro, num exercício de delimitação negativa da figura, não será certamente aquela que foi dolosamente provocada, através de um processo intencional e programado, com origem e causa bem definida, prosseguindo o sujeito actuante (identificado ou não) a finalidade concreta que consiste em fazer com que aconteça a destruição de um bem pelo atear voluntário de um fogo.

Se um indivíduo, prosseguindo as mais díspares finalidades ou adoptando insondáveis motivações, decide motu proprio deitar fogo a uma coisa, é óbvio que nenhum observador isento que actue como intérprete desta situação, posicionando-se com objectividade e honestidade intelectual, dirá que esse bem, danificado exclusivamente por efeito da acção humana, ardeu por acaso, de forma fortuita, devido a simples e inadvertido acidente.

Dirá antes, com toda a certeza e segurança, que se tratou de um acto de destruição intencional e propositada, imputável à (eventualmente maliciosa) vontade de alguém que assim o quis, não sendo fruto do acaso, mas da preparação racional e da implementação pensada do acto que está na base dessa conduta destrutiva, podendo constituir inclusive um facto de natureza criminosa.

O consumidor médio, interessado e diligente que atenta com um mínimo de cuidado e rigor, de forma isenta e objectiva, no teor desta cláusula, sem estar subjectivamente condicionado nos seus interesses particulares pela posterior verificação do sinistro incêndio (que infelizmente terá ocorrido), entenderá, naturalmente e com facilidade, o que aí consta: que o seguro cobre os casos em que o incêndio é acidental na sua causa (podendo porventura, designadamente através de um esforço patrimonial acrescido que se disponha a fazer, cobrir igualmente os actos dolosos – maliciosos ou de vandalismo – que se concretizem em actos de fogo posto, e que implicam por si um agravamento do risco para a entidade seguradora no âmbito de cobertura da apólice).

(Sobre o conceito de actos de vandalismo para efeito da cobertura ou exclusão do contrato de seguro vide o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 31 de Maio de 2007 (relator Pedro Lima Gonçalves), proferido no processo n.º 2146/07.8, publicado in www.dgsi.pt).

Note-se que, sobre este ponto, observa Cláudia Rosa Henriques in obra citada supra, a página 308:

“Ao contrário do que acontece entre nós, em Espanha, a Ley do Contrato de Seguro (aprovada pela Ley 50/1980, de 8 de Outubro), no seu artigo 48.º prevê expressamente a obrigação da seguradora indemnizar os danos causados pelo incêndio quando o mesmo tenha origem em caso fortuito ou malevolência de estranhos, por se entender que não depende da vontade do segurado. Entendemos que esta situação se equipara ao vandalismo, pelo que questionamos se não seria preferível uma solução idêntica”.

O que parece talvez sugerir, por mera dedução lógica, que a autora se disporá a aceitar afinal que a solução de fundo adoptada pelo legislador português nesta matéria, sendo divergente da que vigora no direito espanhol, não inclui portanto na cobertura do seguro de incêndio o evento danoso que tem origem em acto malévolo – porque doloso – de um terceiro que o provocou.

A norma espanhola (artigo 48.º) é, nesse sentido, bem clara ao prever que:

“El assegurador estará obligado a indemnizar los daños producidos por el incendio cuando este se origina por caso fortuito, por malquerencia de extraños, por negligencia propria o de las personas de quienes se responda civilmente” (para excluir seguidamente a responsabilidade da seguradora em relação a actos dolosos ou com culpa grave – nova diferença em relação ao regime do direito nacional – do segurado).

Por outras palavras, o incêndio que releva para a cobertura do seguro não é todo e qualquer que venha a deflagrar, independentemente da natureza da sua causa, mas apenas o que tem origem acidental, significando esta expressão que se trata do incêndio que aconteceu fortuitamente, de modo contingente, por motivo absolutamente alheio à actuação directa e premeditada de alguém que o quis voluntariamente atear.

No mesmo sentido, e reforçando a tutela da posição do segurado, considerar-se-á como resultante de combustão acidental, para efeitos de cobertura do seguro, o deflagrar de um incêndio para o qual contribuiu, mesmo decisivamente, a negligência do segurado (ainda que grosseira), descurando deveres de cuidado a que se encontrava obrigado, desde que não tenha agido dolosamente (no sentido da sua verificação).

(Em geral sobre a cobertura do contrato de seguro quanto a actos praticados pelo segurado com negligência grosseira determinante para a verificação do sinistro, mas não com dolo na obtenção desse resultado, vide o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 18 de Setembro de 2018 (relator Joaquim Piçarra), proferido no processo n.º 4051/10.9TBPTM.E1.S1, publicado in www.dgsi.pt).

Com efeito, não sendo o incêndio provocado de propósito, isto é, dolosamente, com o fito de obter essa finalidade danosa, acaba por merecer sempre o qualificativo de acidental, ainda que porventura o segurado estivesse em condições pessoais de o evitar se houvesse adoptado uma conduta muito mais previdente, zelosa e atenta, como lhe seria exigível e que descuidadamente não observou nem seguiu.

(Sobre a possibilidade de redução do montante a pagar pela entidade seguradora no caso de o segurado, ou pessoa com ele directamente relacionada, ter contribuído culposamente – de forma grave e não ligeira – para eclosão do sinistro, vide o artigo 14.º da Lei do Contrato de Seguro Suíça).

Por outro lado, o regime especial respeitante às denominadas “cláusulas ambíguas”, definido no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro, não servirá, naturalmente, para que o consumidor que não se preocupou com o alcance da definição do conceito do sinistro-incêndio no momento em que adere à proposta contratual, não se esforçando minimamente por o entender, ou nem querendo sequer saber disso, e que não invoca sequer (nos autos) o incumprimento dos deveres de comunicação e informação a cargo da seguradora, nos termos dos artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro (como acontece na situação sub judice), possa oportunisticamente procurar, uma vez consumado o sinistro, aproveitar-se então de uma pretensa dúvida sua – que verdadeiramente nunca sentiu nem alimentou – para sustentar a sua pessoal interpretação do termo “combustão acidental” como incluindo a combustão que não foi (na sua causa) acidental, assim logrando obter, em seu favor, uma cobertura que em rigor não foi contratualizada aquando da celebração do seguro e beneficiar, gratuitamente, de uma situação de agravamento objectivo do risco com que a seguradora não podia obviamente contar.

Este resultado afectaria indiscutivelmente o equilíbrio entre as prestações sinalagmaticamente firmadas entre a seguradora e o segurado, uma vez que, no âmbito do contrato de seguro, o prémio a suportar pelo segurado fora calculado tendo por base apenas o incêndio originado por combustão acidental (acontecimento fortuito), podendo ser obviamente superior se os celebrantes, através de clausulado especial por si estipulado, quisessem ter prevenido, ainda e cumulativamente, a cobertura dos casos de fogo posto da coisa segura que viesse a ser provocado dolosamente por terceiro (evento deliberado).

Note-se que não se trata aqui de procurar tutelar fixamente, como princípio ou regra sistemática, enquanto desiderato querido pelo legislador, as expectativas do segurado à mais ampla protecção possível consagrada no âmbito do contrato de seguro de incêndio (não é essa – nem pode ser – a função do juiz na sua específica tarefa hermenêutica, de cariz técnico), mas de interpretar fielmente e com todo o rigor, à luz dos critérios definidos nos artigos 236.º a 239.º do Código Civil, o conceito de incêndio para efeitos de sinistro coberto, que resulta da sua padronização pela entidade administrativa competente e que foi importada, sem nenhuma alteração de relevo, para o conjunto dos contratos de seguro de incêndio não obrigatórios, tomando-se em especial consideração que o mesma integra unicamente os fenómenos qualificáveis como de “combustão acidental”.

Em suma, o acto provocado dolosamente, isto é, de propósito, com o objectivo intencional de alcançar determinado fim, não pode, por sua própria natureza, constituir, em si, no que respeita ao resultado danoso obtido, um mero acidente tal como o conceito é entendido pelo cidadão médio, e que é, como se disse, caracterizado pela sua casualidade, impreparação ou ausência de premeditação, ou seja, pelo seu cariz fortuito, não querido nem programado.

Contrariamente ao pretendido pelo recorrente, a expressão “combustão acidental” nunca poderia significar, no contexto da sua utilização para efeitos de cobertura de um contrato de seguro, que aí se prevê uma combustão inesperada ou imprevisível mas do ponto de vista da expectativa do segurado em relação ao que poderia vir a acontecer com o seu bem (que afinal veio a ser destruído pelo incêndio).

Não é isso manifestamente que a expressão “combustão acidental” quer dizer.

(É certo que escreveu José António Veloso, in “Risco, Transferência de Risco, Transferência de Responsabilidade (na linguagem dos contratos de seguro e de supervisão de seguros)”, integrado nos “Estudos em Memória do Professor Doutor José Dias Marques”, Almedina 2007, a página 337:

“As condições de facto relativas ao risco de ocorrência de danos para a regulamentação jurídica dos seguros são essencialmente a possibilidade, a incerteza, a futuridade e a fortuitidade (ou independência da vontade deliberada do segurado). A combinação destas condições caracteriza o acaso ou acontecimento casual, conceito geralmente utilizado para formular o critério que delimita os riscos seguráveis e os distingue dos não seguráveis: risco segurável é o que se distingue por referência a um acontecimento casual”.

Porém, como se compreende pelo contexto em que foi proferida tal afirmação, trata-se claramente de uma generalização de princípio que não abrange, no seu cariz amplo e abstracto, e dada a sua própria natureza, a situação muito concreta e específica deste tipo de evento que é constituído pelas particularidades do sinistro objecto de cobertura, o qual se encontra especialmente densificado, de forma preconcebida e intencional, como “combustão acidental”, e que é, em si, muito mais exigente e restrito do que o conceito aberto, indefinido e vago de “(qualquer) acontecimento fortuito ou casual”).

De resto, o que a cláusula contratual geral qualificou de acidental foi a combustão em si – a concreta causa que origina o incêndio (e mesmo a falta da prova dessa causa) -, e não, como nos parece óbvio, a posição pessoal de uma das partes no contrato – o segurado -, no sentido de não estar subjectivamente à espera de que o seu bem viesse a ser destruído pelo incêndio provocado por terceiro, de forma dolosa.

Por sua natureza, a imprevisibilidade e incerteza quanto à ocorrência de um qualquer sinistro coberto pelo contrato de seguro constitui a conditio sine qua non para a celebração deste tipo contrato e é obviamente recíproca.

Abrange e afecta da mesma forma a entidade seguradora, que calculou o risco do seguro contratualizado dentro de certos parâmetros que prefigurou, e o segurado, a quem compete atentar nas circunstâncias da cobertura que concretamente lhe foram propostas, tendo-as, após devida ponderação, aceite livre e voluntariamente.

Logo, a possível surpresa ou espanto do segurado com a inesperada verificação do incêndio em coisa sua não caracteriza nem define uma “combustão acidental”, que se deve antes à sua origem fortuita, casual, inadvertida, em síntese, não provocada intencionalmente.

Qualquer sinistro previsto num contrato de seguro é, por definição, imprevisível ou inesperado para ambas as partes, nisso consistindo a própria álea do negócio.

(Sobre a caracterização do seguro enquanto contrato aleatório, vide Maria Elisabete Ramos, in “O Contrato de Seguro entre a Liberdade Contratual e o Tipo”, Almedina 2021, a páginas 140 a 142, referindo que “(…) é comum a afirmação de que este contrato é aleatório porque se desconhece, à partida, qual das partes suporta o maior sacrifício patrimonial. Costuma dizer-se que é certo o pagamento do prémio por parte do tomador e meramente eventual o pagamento da indemnização do segurador. No momento da contratação, é desconhecido qual das partes sofrerá o maior sacrifício patrimonial. O que releva para a aleatoriedade é o desconhecimento de qual das duas “sairá a ganhar”; Francisco Guerra Mota, in “Contrato de Seguro Terrestre”, ATHENA EDITORA, Porto, a páginas 251 a 260; José Engrácia Antunes, in “Direito dos Contratos Comerciais”, Almedina 2019, a página 686.

Escreve, a este respeito, José Vasques in anotação ao artigo 44.º da “Lei do Contrato de Seguro Anotada”, Almedina 2020, 4.ª edição, a página 259:

“O conceito de “risco” aparece frequentemente confundido com o de álea; em rigor, esta última indica a probabilidade de uma vantagem com a inerente probalidade de perda (e, neste sentido, o contrato de seguro é aleatório), enquanto o risco reflecte apenas o aspecto negativo desta situação de incerteza, na medida em que significa mais propriamente o perigo de um mal, ou, noutra formulação, a possibilidade de ocorrência do evento danoso – construção que se articula com a noção de sinistro enquanto verificação do evento (risco) que desencadeia o accionamento da cobertura do risco”).

Ora, nem a seguradora, nem o segurado, quando acordaram na cobertura do incêndio que viesse a ser fruto de um fenómeno de “combustão acidental”, estariam a pensar ou a prever a hipótese excepcional, totalmente anómala e mesmo comummente inconcebível, do fogo vir a ser provocado dolosamente por um terceiro, através de um comportamento anti-social ou de pura malvadez e que é, aliás e felizmente, raro acontecer.

Logo não faria o menor sentido, nestes termos, associar a qualificativa “acidental” à combustão para exprimir a ideia de acontecimento inesperado ou imprevisível apenas para uma das partes (o segurado), o que nada adiantaria de substantivo ou útil ao conceito.

Se assim fosse, bastaria ter-se utilizado então, de forma neutra, a expressão “combustão”, sem qualquer outro qualificativo.

Igualmente a leitura objectiva da cláusula contratual geral em apreço não habilita a atribuir-lhe o significado de que seria sempre considerada como acidental a combustão que, dando origem ao incêndio, não tivesse a contribuição dolosa do segurado, tudo o resto se integrando no conceito-base, sem diferenciação ou ressalva.

De resto, quanto à ilação ou à fundamentação que se pretende apressadamente retirar da conjugação entre o conceito-base (combustão acidental) e a causa de exclusão de responsabilidade da seguradora que consiste na prática dolosa do sinistro-incêndio pelo segurado, ou por pessoa por quem seja civilmente responsável, estas não resistem manifestamente a uma análise minimamente séria, rigorosa, atenta e crítica do que está em causa.

Desde logo, o artigo 46.º do Regime do Contrato de Seguro estabelece como princípio-regra que a entidade seguradora não é obrigada a efectuar a prestação convencionada em caso de sinistro causado dolosamente pelo tomador de seguro ou pelo segurado (o que correspondia, como se sublinhou supra, à regra já consignada no artigo 437.º, 3.º, do Código Comercial de 1888).

(Sobre este ponto, vide Pedro Romano Martinez, in “O Novo Regime do Contrato de Seguro”, publicado na Revista “O Direito”, 140.º (2008), a página 37, onde enfatiza, a propósito do novo regime legal em discussão, que: “Preconiza-se o princípio da não cobertura de actos dolosos, admitindo convenção em contrário não ofensiva da ordem pública”.

A este mesmo propósito, prevê-se no artigo 762.º do Código Civil Brasileiro, em termos genéricos, que:”Nulo será o contrato para garantia de risco proveniente de ato doloso do segurado, do beneficiário, ou de representante de um ou de outro”; no sentido da exclusão de responsabilidade da entidade de seguradora face à actuação dolosa ou fraudulenta do segurado, vide o artigo 14.º da Lei do Contrato de Seguro Suíça; o artigo L113-1, alterado pela Lei n.º 81-5 de 7 de Janeiro de 1981, da Lei do Contrato de Seguro Francesa; o artigo 1900.º do Código Civil Italiano, no qual se prevê a irresponsabilidade da seguradora em caso de dolo ou culpa grave do segurado, salvo estipulação em contrário nesta última situação).

Aliás, o efeito de não cobertura do seguro, nessas descritas e anómalas circunstâncias, sempre se imporia, em qualquer caso, por força da observância dos mais elementares e estruturantes princípios jurídicos de natureza geral, mormente aqueles que assentam no preceituado nos artigos 570.º, n.º 1, e 334.º do Código Civil.

Ou seja, se é o próprio segurado (ou alguém por quem ele é civilmente responsável), agindo dolosamente, a produzir voluntariamente o sinistro incêndio, só usando de uma requintada, despudorada e descarada má fé, num exercício eivado de um contra-senso altamente censurável, se conceberia que o mesmo viesse depois, contraditoriamente, accionar o contrato de seguro de incêndio para ser ressarcido pela seguradora dos efeitos pretensamente prejudiciais que teriam resultado, para sua esfera patrimonial, do acontecimento que intencionalmente promovera.

Tratar-se-ia, pura e simplesmente, de uma inadmissível prática identificável como crime de burla de seguros, previsto e punido nos termos do artigo 219.º, do Código Penal (sendo aliás punível a própria tentativa, conforme dispõe o n.º 2, do mesmo preceito), daí não podendo derivar ou assentar, em circunstância alguma, qualquer direito exercível no plano jurídico pelo (e em benefício do) infractor, como nos parece lógico e evidente.

(Sobre esta matéria, vide António Menezes Cordeiro in “Direito dos Seguros”, Almedina 2016, 2.ª edição, a páginas 731 a 732).

Ainda que tal (desnecessária) cláusula de exclusão de cobertura não existisse, nunca o ordenamento jurídico reconheceria ao segurado a possibilidade de acolhimento da sua pretensão perante tamanha demonstração de desfaçatez, relevadora de um comportamento enquadrável tipicamente na figura do venire contra factum proprium, com integração directa na previsão do artigo 334.º do Código Civil, respeitante ao abuso de direito.

(Conforme enfatiza Moitinho de Almeida, in “O Contrato de Seguro no Direito Português e Comparado”, Livraria Sá da Costa Editora, Lisboa 1971, a página 100: “A proibição da cobertura de eventos dolosos prende-se antes com considerações de ordem pública e de moralidade”).

Neste sentido, a exclusão de cobertura do seguro relativamente a actos dolosos praticados pelo segurado, ou por pessoa por quem fosse civilmente responsável, acaba por constituir uma pura e simples redundância, fruto da circunstância de, em tempos passados, haver constado enquanto previsão de exclusão de cobertura no antigo Código Comercial de 1888 (cf. respectivo artigo 443.º, 1.º).

Refira-se ainda que, tal como bem se salientou no acórdão recorrido, a cláusula de exclusão de cobertura em causa não pode ir ao ponto de retirar utilidade normativa à própria definição do risco coberto no contrato de seguro de incêndio, referido enquanto conceito-base, e que tem por origem a combustão acidental.

A figura da cláusula de exclusão destina-se a delimitar a responsabilidade da seguradora, esclarecendo e dissipando quaisquer dúvida, quanto a vertentes não cobertas do risco e que assim pontualmente se definem e salientam.

Ora, independentemente do teor das diversas cláusulas de exclusão de cobertura, não pode olvidar-se que o risco coberto pelo contrato de seguro é, sempre e em qualquer caso, a combustão acidental que origina o incêndio, definida no conceito normativo base, assim devidamente densificado.

(Conforme pertinentemente se deixou sublinhado no acórdão recorrido e em relação a este ponto:

“(…) e é assim que as cláusulas de exclusão devem ser vistas, lidas e interpretadas pelo tomador médio, ou seja, não podem/devem extrair que todas as situações e comportamentos não incluídos nas cláusulas de exclusão ficam e estão compreendidos pela cobertura do risco em causa”).

Da articulação entre a cláusula que define o risco e a que exclui os incêndios dolosamente provocados pelo segurado, ou pessoas por quem seja civilmente responsáveis, resultaria, na tese perfilhada no acórdão fundamento, o inevitável esvaziamento total do conceito de combustão acidental, que perderia assim o seu sentido útil e a sua própria racionalidade, acrescentando-se, por essa via, como risco coberto, uma situação que, por ter a ver com a prática de um acto doloso (de terceiro), significaria exactamente o oposto do que quer dizer e significar, em termos de impressão do declaratário médio, esse mesmo acontecimento.

O consumidor comum, que actue de boa fé e que tenha atendido efectivamente ao teor do contrato quando o celebrou, ao aperceber-se da exclusão do risco do seguro incêndio que se encontra prevista para o caso da combustão ser provocada pelo próprio segurado (e pelas pessoas por quem seja civilmente responsável), sendo provido de capacidade para seguir um raciocínio lógico, coerente e racional, não terá dificuldades em compreender que tal exclusão, sendo óbvia (tratando-se de pessoa honesta, não lhe passará pela cabeça accionar o seguro para ser indemnizado pelos danos do incêndio que propositadamente provocou), não altera em nada o cariz de acidental, isto é, casual ou fortuito, associado à combustão que provoca o incêndio e que é abrangida pelo seguro, concluindo facilmente que sendo afinal o incêndio doloso, por provocado intencionalmente por acção de terceiro, não poderá considerar-se incluído no conceito-base, como constitui uma comum evidência, e não logrará, por isso mesmo, obter a cobertura do seguro e a responsabilização da entidade seguradora.

O que nos permite concluir que:

– a combustão acidental que constitui conceptualmente o sinistro no contrato de seguro de incêndio é aquela que nasce espontaneamente, sem programação ou premeditação, de forma fortuita e casual, inadvertidamente, o que não sucede quando o incêndio é provocado voluntariamente, de forma dolosa, por terceiro.

– a exclusão da cobertura por actos dolosos do segurado ou das pessoas por quem seja civilmente responsável, sendo óbvia e incontornável, não consente a possibilidade de extrair dela qualquer outra ilação em termos interpretativos, em especial, por um raciocínio de pretenso e enviesado a contrario sensu, a de que o seguro passaria a partir daí a abranger a cobertura em relação aos actos dolosos de terceiro (como se unicamente se devesse excluir do seu âmbito aquela categoria de actos do próprio segurado – enquanto infractor e beneficiário dos efeitos da sua infracção -, evidentemente não cobertos).

– os direitos do segurado poderão ser, em contraponto, tutelados e assegurados pelo escrupuloso cumprimento dos deveres de comunicação e informação que incumbem à predisponente, nos termos gerais dos artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro, atento o ónus de prova fixado no n.º 3 do artigo 5.º do citado diploma (sob pena da exclusão prevista no artigo 8.º, alínea a)), desde que seja devidamente invocado pelo interessado, no processo judicial respectivo, o seu incumprimento pela seguradora (o que não aconteceu in casu).

– não poderá, portanto, ser acolhida a tese de que a cobertura do incêndio abrange indiscriminadamente qualquer tipo de combustão, fortuita ou provocada, a qual, de todo o modo e mesmo assim, sempre poderia ser, na prática, facilmente contornada pela segurada através da pertinente cláusula de exclusão nesse âmbito dos actos de vandalismo (neste caso respeitantes à destruição intencional de bem alheio pelo atear voluntário de um fogo que o consuma ou danifique seriamente).

Pelo que se perfilha o entendimento do acórdão recorrido, carecendo de fundamento o recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência interposta pela recorrente.

(Adoptaram esta interpretação da cláusula contratual em apreço, para além do acórdão recorrido, as seguintes decisões de instâncias superiores:

– o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 2020 (relatora Ana Paula Boularot), proferido no processo n.º 7222/15.8.VIS.C1.S1, publicado in www.dgsi.pt;

– o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 16 de Junho de 2020 (relator Ricardo Costa), proferido no processo n.º 6791/18.5.T8PRT.P1S1, publicado in www.dgsi.pt;

– o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 13 de Junho de 2018 (relator Rui Moreira), proferido no processo n.º 952/16.9.T8PVZ.P1.S1, publicado in www.dgsi.pt).

– o acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 15 de Setembro de 2014 (relator Eusébio de Almeida), proferido no processo n.º 3345/11.0TJVNF.P1, publicado in Colectânea de Jurisprudência, Ano XXXIX, Tomo IV (2014), a páginas 165 a 167.

– o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 17 de Setembro de 2019 (relator Luís Filipe Cravo), sumariado in Colectânea de Jurisprudência, Ano XLIV, Tomo IV (2019), a página 324).

Decisão:

Pelo exposto, acorda-se no Pleno das Secções Cíveis o seguinte:

a) Confirmar o acórdão recorrido, negando provimento ao recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência interposto pelo recorrente.

b) Uniformizar jurisprudência nos seguintes termos:

“A cláusula contratual geral inserta em contrato de seguro, mesmo facultativo, em que se define o sinistro “Incêndio” como “combustão acidental”, não cobre, no seu âmbito e alcance, o incêndio causado dolosamente por terceiro, ainda que não seja identificado o seu autor”.

Custas pelo recorrente.

Notifique e oportunamente publique-se no Diário da República, 1.ª série.

Lisboa, STJ, 19 de Outubro de 2022. – Luís Espírito Santo (Relator) – Jorge Manuel Arcanjo Rodrigues – António Isaías Pádua – Ana Resende (com declaração de voto conforme apresentada pela Conselheira Maria Olinda Garcia) – Manuel José Aguiar Pereira – Afonso Henrique Cabral Ferreira – Ana Paula Boularot – Maria da Graça Trigo (com declaração de voto junta) – Pedro de Lima Gonçalves – Graça Amaral (com declaração de voto junta) – Maria Olinda Garcia (com declaração de voto) – António Magalhães – Ricardo Alberto Santos Costa – Fernando Jorge Dias – José Maria Ferreira Lopes – António Barateiro Martins – José Manuel Cabrita Vieira e Cunha – Nuno Ataíde das Neves (Vencido nos termos do voto de vencido manifestado pelo Senhor Conselheiro Oliveira Abreu) – Ana Paula Lobo (Vencida por entender inadmissível a uniformização de clausulas contratuais mesmo que gerais) – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza (Vencida, nos termos da declaração de voto do Senhor Cons. Oliveira Abreu) – Maria Clara Sottomayor (Vencida quanto à admissibilidade nos termos da declaração de voto apresentada pelo Conselheiro Cura Mariano e vencida quanto ao mérito nos termos da declaração de voto do Conselheiro Paulo Rijo) – Maria de Fátima Morais Gomes (Vencida conforme declaração Dr. Oliveira Abreu) – Catarina Serra (Vencida quanto à admissibilidade nos termos da declaração de voto do Senhor Cons. Cura Mariano, admitida a uniformização, vencida nos termos das declarações de voto dos Senhores Cons. Rijo Ferreira e Oliveira Abreu – Oliveira Abreu (Vencido e junto voto de vencido) – Maria João Vaz Tomé (Vencida conforme declaração anexada) – Rijo Ferreira (Vencido conforme declaração que junto) – João Cura Mariano (Vencido, conforme declaração que junto) – Manuel Capelo (voto vencido nos termos do voto do Cs. O. Abreu) – Tibério Nunes da Silva (Vencido, conforme declaração do Cons. Oliveira Abreu) – Fernando Batista de Oliveira (Vencido conforme declaração do Conselheiro Exmo Senhor Rijo Ferreira).

Processo n.º 933/15.0T8AVR.P1.S1-A

Declaração de voto

1 – Votei o acórdão, embora com reservas quanto ao fundamento de admissibilidade do recurso. Entendo que, em rigor, e pelas razões mais extensamente explanadas na declaração de voto da Senhora Conselheira Maria João Vaz Tomé, o fundamento para a admissibilidade do recurso assenta na natureza normativa da contradição de julgados na interpretação do conceito de “Incêndio” e não na contradição de julgados na interpretação das cláusulas contratuais gerais onde tal conceito normativo foi utilizado. Com a consequência de que o processo hermenêutico estará, em princípio, sujeito aos ditames do artigo 9.º do Código Civil.

2 – Ainda que com dúvidas, acompanhei a decisão de mérito por entender que, ao definir-se normativamente o conceito de “Incêndio” como sendo “a combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”, o carácter acidental do incêndio coberto pelo seguro não pode ser afastado mediante simples interpretação a contrario sensu realizada a partir de outra cláusula inserida no contrato (e igualmente de origem normativa), como sucedeu na orientação seguida no acórdão-fundamento.

Maria da Graça Trigo.

Votei favoravelmente o acórdão uniformizador ainda que com dúvidas quanto à admissibilidade do recurso, por a contradição entre acórdãos se traduzir, no caso, numa interpretação divergente de cláusula (padronizada) inserida em contratos de adesão, submetidos ao regime jurídico das cláusulas contratuais gerais (DL n.º 446/85, de 25-10) e, nessa medida, ao critério de interpretação a que alude o artigo 236.º, do Código Civil.

Graça Amaral.

RUJ n.º 933/15.0T8AVR.P1.S1

Declaração de voto

Voto favoravelmente o presente acórdão de uniformização de jurisprudência quanto ao mérito, uma vez admitido, pela maioria deste coletivo, o seu conhecimento. Todavia, a admissibilidade deste recurso não se afigura isenta de dúvidas, dado não estar em causa uma oposição jurisprudencial quanto à aplicação de normas legais, mas sim uma interpretação divergente de cláusulas contratuais que, apesar de padronizadas (e inseridas em concretos contratos de adesão), não deixam de ser o resultado da vontade jurisgénica das partes, no âmbito (mais amplo ou mais limitado) do princípio da liberdade contratual.

Maria Olinda Garcia.

Declaração de voto processo n.º 933/15.0T8AVR.P1.S1-A

Não acompanho a decisão que logrou vencimento, porquanto considero que a uniformização de jurisprudência prevista nos artigos 688.º e seguintes do Código de Processo Civil se destina a eliminar as contradições das decisões judiciais sobre a interpretação de normas e não de cláusulas contratuais, ainda que cláusulas contratuais gerais.

Lisboa, 19 de Outubro de 2022. – Ana Paula Lobo.

Proc. 933/15.0T8AVR.P1.S1-A

Vencida quanto à admissibilidade, nos termos da declaração de voto do Exmo. Senhor Conselheiro Cura Mariano.

Tendo sido admitida a uniformização, vencida quanto ao mérito, nos termos das declarações de voto dos Exmos. Senhores Conselheiros Rijo Ferreira e Oliveira Abreu.

Catarina Serra.

Processo n.º 933/15.0T8AVR.P1.S1-A (Recurso para Uniformização de Jurisprudência)

Voto de vencido – Juiz Conselheiro Oliveira Abreu

1 – Voto de vencido.

2 – O centro da discussão doutrinária e jurisprudencial que impõe a presente uniformização respeita à interpretação de um determinado conteúdo – o conceito de “incêndio” para efeitos de cobertura de seguro – que não se encontra expressamente vertido, em termos formais, num texto ao qual tivesse sido conferida força de lei, antes se contendo nas condições gerais e particulares da respetiva apólice, daí que importa densificar o aludido conceito de incêndio, para efeitos de definição do sinistro coberto por este tipo de seguro, concretamente, saber se os atos dolosos de incêndio praticados por terceiros são ou não abrangidos pelo contrato de seguro, partindo do reconhecimento de que no quadro dos seguros facultativos está consolidada a definição uniformizadora do conceito de incêndio nos termos da norma regulamentar prevista para os seguros de natureza obrigatória, ou seja, “A combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”.

3 – Ora, diversamente ao sustentado no projeto de acórdão uniformizador que entende que a seguradora não é responsável pelo pagamento dos danos provocados em virtude do incêndio, interpretando a cláusula contratual que define o sinistro incêndio como “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”, no sentido de excluir do seu âmbito e alcance as situações em que o incêndio fosse dolosamente provocado por terceiro, ainda que sem demonstração da identidade do respetivo autor, somos de opinião que a seguradora é responsável pelo pagamento dos danos provocados pelo incêndio, interpretando a cláusula contratual no sentido de a mesma não excluir do seu âmbito e alcance as situações em que o incêndio é dolosamente provocado por terceiro, ainda que sem demonstração da identificação do respetivo autor.

4 – Como sabemos, a apólice (a redigir de modo compreensível, conciso e rigoroso) deve incluir todo o conteúdo do acordado pelas partes, nomeadamente as condições gerais, especiais e particulares aplicáveis, sendo que se as respetivas cláusulas evidenciarem, nomeadamente, falta de clareza, importa que a respetiva interpretação não deixe de atender ao sentido normativo extraído da declaração negocial, decorrente do artigo 236.º n.º 1 do Código Civil, enformado pela teoria da impressão do destinatário, tendo em conta, como instrumentos interpretativos, a natureza e o objeto do seguro, o teor das suas cláusulas contratuais, o seu contexto, a sua finalidade e o seu efeito útil, sem deixar de considerar que deverá prevalecer o sentido mais favorável ao aderente/segurado.

5 – Na verdade, estando em causa a interpretação de uma cláusula contratual que integra as Condições Gerais, não pode deixar de se atender às disposições do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25/10 (posteriormente alterado pelos Decreto-Lei n.º 220/95, de 31/8, Decreto-Lei n.º 249/99 de 7/7 e Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17/12) que estabelece o regime jurídico das cláusulas contratuais gerais (LCCG), conforme decorre do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 72/2008 (RJCS) que textua a aplicação ao contrato de seguro do disposto na legislação sobre, designadamente, cláusulas contratuais gerais, especiais e particulares, donde, importará considerar que “as cláusulas contratuais gerais são interpretadas e integradas de harmonia com as regras relativas à interpretação e integração dos negócios jurídicos, mas sempre dentro do contexto de cada contrato singular em que se incluam.” – artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25/10 com sucessivas alterações, conforme já adiantamos.

6 – Ademais, estabelece o artigo 11.º n.º 1 do aludido Decreto-Lei n.º 446/85, de 25/10 com sucessivas alterações: “as cláusulas contratuais gerais ambíguas têm o sentido que lhes daria o contratante indeterminado normal que se limitasse a subscrevê-las ou a aceitá-las, quando colocado na posição de aderente real”, o que reafirma o reconhecimento adiantado de que na interpretação, nomeadamente, das condições gerais, as respetivas clausulas deverá adotar a teoria da impressão do destinatário, tendo em conta, como instrumentos interpretativos, a natureza e o objeto do seguro, o teor das suas cláusulas contratuais, o seu contexto, a sua finalidade e o seu efeito útil, sem deixar de considerar que deverá prevalecer o sentido mais favorável ao aderente/segurado.

7 – Anota-se que a regra da interpretação contra proferentem do artigo 11.º da LCCG corresponde sensivelmente ao artigo 5.º da Directiva 1993/13/CE, de 5 de abril de 1993, aplicável aos contratos de seguro.

8 – Assim, atendendo à natureza e ao objeto do seguro, ao teor das suas cláusulas contratuais, o seu contexto, a sua finalidade e o seu efeito útil, concretamente, o artigo 9.º, n.º 1, alínea a), das Condições Gerais, onde se define incêndio como: “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios.”, em complemento com o estabelecido no artigo 5.º das mesmas Condições Gerais que textua: “[…] 1. Excluem-se da garantia obrigatória do seguro e bem assim de todas as outras coberturas, os danos que derivem, direta ou indiretamente de: […] g) Atos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis:” que, de resto, vem ao encontro do estabelecido nos artigos 150.º n.º 1 e 46.º, ambos do Decreto-Lei n.º 72/2008 (RJCS) ao estabelecer: “A cobertura do risco de incêndio compreende os danos causados por ação do incêndio, ainda que tenha havido negligência do segurado ou de pessoa por quem este seja responsável.” (artigo 150.º). “Salvo disposição legal ou regulamentar em sentido diverso, assim como convenção em contrário não ofensiva da ordem pública quando a natureza da cobertura o permita, o segurador não é obrigado a efetuar a prestação convencionada em caso de sinistro causado dolosamente pelo tomador do seguro ou pelo segurado.” (artigo 46.º), é seguro concluir que, no contexto do contrato, conjugando as aludidas cláusulas, a expressão “combustão acidental” ínsita na definição de incêndio constante do artigo 9.º das Condições Gerais da Apólice, só pode ser interpretada no sentido de que o contrato de seguro cobre o risco de incêndio que não derive, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis.

9 – Daqui decorre entendermos que a ajustada resposta uniformizadora deveria conter uma redação que contemplasse os termos adiante sugeridos: “A cláusula contratual geral ínsita em contrato de seguro em que se define o sinistro “incêndio” como “combustão acidental”, cobre, no seu âmbito e alcance, o incêndio que não derive, direta ou indiretamente, de ato ou omissão dolosas do tomador do seguro, do segurado, ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis.”

Lisboa, Supremo Tribunal de Justiça, 19 de outubro de 2022. – Oliveira Abreu.

Processo n.º 933/15.0T8AVR.P1.S1-A (Recurso para Uniformização de Jurisprudência)

Declaração de voto de vencida

Salvo o devido respeito, parece-me que do que se cura é da interpretação de normas regulamentares (in casu, de proposições jurídicas incompletas, pois trata-se de definições – “Incêndio, a combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios”) emanadas pelo então Instituto de Seguros de Portugal (ISP) e não de cláusulas contratuais gerais, apesar de estas replicarem aquelas. O ISP, no âmbito dos seus poderes de supervisão, designadamente da atividade seguradora, podia emitir normas regulamentares que deviam ser acatadas pelas entidades sujeitas à sua supervisão. Os regulamentos têm, pois, natureza normativa (são dotados de generalidade e de abstração). Esta consideração conduziria, necessariamente, à aplicação dos fatores hermenêuticos previstos no art. 9.º do Cód. Civil para desvendar o sentido e alcance desses textos, e não dos critérios da interpretação da declaração negocial estabelecidos no art. 236.º do mesmo corpo de normas.

O caráter facultativo do contrato de seguro sub judice não afeta as considerações tecidas, porquanto a generalidade dos seguros desta natureza seguia, nesta matéria, o regime constante da parte uniforme das condições gerais e das condições especiais de seguro obrigatório de incêndio, inicialmente estabelecidas na Norma n.º 18/2000-R, de 21 de dezembro, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 16, de 19 de janeiro de 2001 – emanada pelo ISP nos termos do art. 129.º, n.º 5, do DL n.º 94-B/98, de 17 de abril, e ao abrigo do art. 5.º, n.º 2, al. d), e n.º 3, do seu Estatuto, aprovado pelo DL n.º 251/97, de 26 de setembro -, que sofreu as alterações introduzidas pela Norma n.º 13/2005-R, de 18 de novembro, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 234, de 7 de dezembro de 2005, e revogada pela Norma n.º 16/2008-R, de 18 de dezembro, publicada no Diário da República, 2.ª série, n.º 5, de 8 de janeiro de 2009 – emitida pelo ISP ao abrigo do art. 129.º, n.º 5, do DL n.º 94-B/98, de 17 de abril, e dos arts. 4.º, n.º 3, e 12.º, n.º 1, al. c), do seu Estatuto, aprovado pelo DL n.º 289/2001, de 13 de novembro, mas aplicável transitoriamente nos termos do art. 6.º

Importa referir que não se verificou, durante a sucessão no tempo das diversas normas regulamentares, qualquer alteração ao conceito de incêndio e que o contrato de seguro de incêndio facultativo em apreço foi celebrado em janeiro de 2005.

No mais, adiro às declarações de voto dos Exmo.s Senhores Conselheiros Oliveira Abreu e Paulo Rijo Ferreira.

19 de outubro de 2022. – Maria João Vaz Tomé.

Declaração de Voto

RUJ 933/15.0T8AVR.P1.S1

Discordo da posição que fez vencimento aderindo à posição adoptada no acórdão fundamento.

Na determinação do sentido da declaração negocial segundo o critério estabelecido no artigo 236.º do CCiv haverá de ter em conta, o ‘declaratário normal’ (pessoa normalmente esclarecida, zelosa, sagaz), não abstractamente considerado, mas ‘colocado na posição do real declaratário’, ou seja, tendo em conta quer a sua a situação social quer o concreto contexto negocial em causa.

Afigura-se-me que o conceito de ‘declaratário normal’ adoptado no projecto de acórdão extravasa a situação social e o contexto negocial típicos da contratação de seguros, consubstanciando uma pessoa com bons conhecimentos sobre o contrato de seguros, com uma acurada diligência e avultada sagacidade; quando na realidade quotidiana da contratação de seguros (e que todos conhecemos por experiência própria) o segurado/tomador de seguros não tem grande literacia na matéria.

Por outro lado, na ponderação das posições da seguradora e do segurado não se pode deixar de ter em conta que (para além da obrigação de informação) impende sobre a seguradora o ónus de formular cláusulas contratuais de modo compreensível, conciso e rigoroso, não sendo exigível ao segurado que, no momento em que adere à proposta contratual uma especial diligência de, desconsiderando aquela obrigação da seguradora, vislumbrar as especiosidades decorrentes da conjugação das diversas cláusulas contratuais.

Nesse conspecto compete à seguradora formular as cláusulas contratuais no sentido deixar claramente expresso que estão excluídos do risco de incêndio os comportamentos dolosos de terceiros (e não apenas do segurado); bem como de informar o tomador do seguro da eventual possibilidade de segurar esse risco com a cobertura de actos de vandalismo.

O que nos ensina a experiência comum de vida é que quem celebra um seguro de incêndio visa acautelar a eventualidade de o bem seguro vir a sofrer dano ou a perecer em virtude da ocorrência de incêndio que se mostre imprevisto e inesperado, na medida em que não pode ser imputado, directa ou indirectamente, à sua vontade.

Nesse contexto, em meu modo de ver, da conjugação das cláusulas contratuais que definem incêndio como ‘combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que neste possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios’ e que excluem desse risco ‘os danos que derivem, directa ou indirectamente, de actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis’, resulta, para um declaratário normal (mas não já esmerado), que o contrato de seguro cobre todas as situações de risco de incêndio com exclusão daquelas que resultem, directa ou indirectamente, de actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis.

E nisso consistirá o que tais cláusulas vulgar e comummente transmitem, de acordo, aliás com o entendimento que tradicionalmente vem sendo defendido, quer na doutrina quer na jurisprudência, como o acórdão dá nota; não considerando que o actual Regime Jurídico do Contrato de Seguro (DL 78/2008) ou a actuação do regulador sectorial tenha trazido qualquer inovação significativa ao regime do seguro de incêndio.

Uniformizaria jurisprudência no sentido de que «um contrato de seguro de incêndio em que se define incêndio como “combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que neste possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios’ e em que se exclui desse risco ‘os danos que derivem, directa ou indirectamente, de actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis”, sem que exista qualquer disposição adicional relacionada, deve ser interpretado, em face do disposto nos artigos 236.º do Código Civil e 10.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de Outubro, como abrangendo, no seu âmbito e alcance, o incêndio causado dolosamente por terceiro».

Rijo Ferreira.

DECLARAÇÃO DE VOTO

1 – Da impossibilidade do conhecimento do recurso

Dissenti da maioria que aprovou este acórdão, desde logo porque entendo que o recurso não deveria ter sido apreciado, uma vez que não é possível uniformizar uma interpretação de uma cláusula contratual, efetuada segundo as regras do artigo 236.º do Código Civil.

Por mais que essa cláusula se encontre padronizada e seja comum a um grande número de contratos, uma interpretação realizada com recurso ao entendimento de um declaratário normal, não deixa de ser uma leitura subjetiva, uma vez que esse declaratário-padrão tem que ser encontrado na posição em que se encontra o declaratário real, ou seja, o declaratário normal, cujo pensamento temos que prognosticar postumamente, deve ter as mesmas caraterísticas que o declaratário real.

E o perfil do declaratário normal não só varia consoante o tipo do declaratário real em causa, designadamente o seu horizonte de compreensão e conhecimento, assim como a diligência com que atua, como também é necessário ter em consideração, na determinação do sentido interpretativo, o concreto contexto em que ocorre a declaração negocial e as relações que existem entre as partes.

Daí que duas declarações contratuais, apesar de terem o mesmo texto, podem ser objeto de diferentes interpretações, uma vez que as enunciadas variantes poderão determinar o prognóstico de distintos sentidos de leitura aos olhos de um declaratário normal, colocado nas diferentes posições dos reais declaratários.

Por essa razão não é possível unificar a interpretação que deve ser feita de um determinado texto contratual.

E o facto de nos encontrarmos perante um contrato sujeito ao regime das cláusulas contratuais gerais não permite outra perspetiva, uma vez que o artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 446/85, de 25 de outubro, determina a aplicação do critério consagrado no artigo 236.º do Código Civil a este tipo de cláusulas, fazendo, aliás, notar que a interpretação dessas cláusulas deve ser efetuada dentro do contexto de cada contrato singular.

Mesmo que, por mera hipótese de raciocínio, a uniformização da interpretação de cláusulas contratuais fosse possível, não se verifica uma contradição efetiva entre os acórdãos em confronto, porque a realidade fáctica sobre a qual se pronunciaram é bem diversa.

Em primeiro lugar, o contrato de seguro celebrado entre as partes do processo onde foi proferido o acórdão fundamento abrangia expressamente atos de vandalismo, maliciosos ou de sabotagem, o que não sucede no contrato analisado pelo acórdão recorrido, o que faz toda a diferença relativamente ao âmbito da cobertura de cada um dos contratos, relativamente ao risco de incêndio provocado dolosamente por terceiros.

Em segundo lugar, enquanto no processo onde foi proferido o acórdão fundamento provou-se que ocorreu um incêndio no prédio seguro, sem que se tenha apurado a sua causa, no acórdão recorrido além de se ter provado o incêndio também se provou que este teve origem numa ignição induzida com utilização de produto combustível no exterior do edifício e por baixo de uma porta lateral, que potenciou a combustão na sua fase inicial. Daí que, em nenhum passo da fundamentação do acórdão recorrido se afirme que aquele contrato de seguro cobria os casos em que seguro foi dolosamente causado por terceiro, uma vez que essa hipótese não se havia demonstrado, apesar dessa cobertura naquele caso existir, ao prever-se o incêndio resultante da prática de atos de vandalismo, enquanto o acórdão recorrido teve que encarar a questão aqui em análise, uma vez que se provou um fogo-posto.

A utilização do conhecido teste de verificação de contradição entre decisões permite-nos, aliás, constatar que esta não existe, uma vez que se aplicarmos a tese seguida no acórdão recorrido ao caso analisado no acórdão fundamento, o desfecho seria precisamente o mesmo, porque, não só não se provou que o incêndio foi provocado dolosamente por terceiros, como, se o tivesse sido, esse risco estava coberto por constituir um ato de vandalismo.

Não há, pois, qualquer contradição entre as duas decisões, o que, mesmo na hipótese de se entender que é possível uniformizar interpretações de contratos subordinados ao regime das cláusulas contratuais gerais, não permitia o conhecimento do recurso.

2 – Da solução

Também divergi da maioria, relativamente ao sentido da uniformização.

No contrato de seguro celebrado entre as partes do processo onde foi proferido o acórdão recorrido o âmbito da cobertura do risco assumido pela Ré foi contratualmente delimitado, primeiro através de uma descrição das circunstâncias que abstratamente recortam, pela positiva, a cobertura do seguro (artigo 3.º das Condições Gerais), e depois, pela descrição das circunstâncias objetivas excludentes dessa cobertura (artigo 6.º das mesmas Condições Gerais).

Entre os riscos cobertos previu-se o de incêndio do bem seguro, definindo-se este como a combustão acidental, com desenvolvimento de chamas, estranha a uma fonte normal de fogo, ainda que nesta possa ter origem, e que se pode propagar pelos seus próprios meios […]”, e depois excluiu-se expressamente os actos ou omissões dolosas do tomador do seguro, do segurado ou de pessoas por quem sejam civilmente responsáveis, sem que tenham sido excluídos os atos ou omissões dolosas de terceiros.

Da leitura conjugada da definição dos riscos cobertos pelo seguro, pela positiva e pela negativa, para um declaratário normal, sem que este seja colocado na posição do real declaratário, uma vez que, nesta fase de apreciação do recurso, estamos a uniformizar jurisprudência e não a decidir um caso concreto, resulta que os incêndios causados dolosamente por terceiros não deixam de estar cobertos pelo seguro, uma vez que quando se excluíram os incêndios dolosamente provocados apenas se restringiu essa exclusão àqueles que foram provocados pelo próprio segurado ou por pessoas por quem este seja civilmente responsável.

O facto de, na definição pela positiva, dos riscos seguros, se adjetivar a combustão de acidental, só por si, não é insuscetível de conduzir a uma leitura diferente daquela que é induzida pelo âmbito restrito da cláusula de exclusão. O termo acidental não reúne uma capacidade de delimitação dos possíveis eventos geradores de incêndio, que permite dela excluir, aos olhos do declaratário normal, as situações em que o incêndio é provocado por ato doloso de terceiro.

Por essa razão teria uniformizado uniformizaria a jurisprudência, a entender-se, por mera hipótese de raciocínio, que essa uniformização era possível, em sentido oposto ao que foi seguido.

João Cura Mariano.

Decreto-Lei n.º 79/2022

de 23 de novembro

Sumário: Cria um apoio extraordinário com vista à mitigação do impacto do aumento de preços do combustível no setor agrícola.

Reconhecendo as dificuldades de recuperação da economia portuguesa após os efeitos da pandemia da COVID-19, a que acrescem as circunstâncias excecionais decorrentes do atual contexto internacional, nomeadamente o agravamento do preço dos combustíveis, o Governo e os parceiros sociais assinaram um acordo de médio prazo para melhoria de rendimentos, salários e competitividade.

Este acordo prevê, entre outros, a atribuição de um apoio extraordinário imediato aos agricultores para mitigar o aumento do preço dos combustíveis, no valor de 10 cêntimos por litro de gasóleo colorido e marcado consumido no ano de 2021, a pagar de uma só vez em 2022.

Beneficiam deste apoio os detentores de cartões para abastecimento de gasóleo colorido e marcado emitidos pela Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural que estejam registados na Base de Dados do IB – Identificação do Beneficiário, do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P.

Assim:

Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o Governo decreta o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

O presente decreto-lei cria um apoio extraordinário com vista à mitigação do impacto do aumento de preços do combustível no setor agrícola.

Artigo 2.º

Beneficiários

1 – Beneficiam do apoio extraordinário os titulares de cartão para abastecimento de gasóleo colorido e marcado, emitido pela Direção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural, com consumos registados no ano de 2021, e que estejam inscritos na Base de Dados do IB – Identificação do Beneficiário do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP, I. P.).

2 – Os titulares de cartão para abastecimento de gasóleo colorido e marcado que não estejam registados na Base de Dados do IB – Identificação do Beneficiário podem registar-se, para beneficiar do apoio extraordinário, no prazo de 10 dias a contar da data de entrada em vigor do presente decreto-lei.

3 – O registo é feito presencialmente, junto das entidades indicadas no sítio na Internet do IFAP, I. P.

Artigo 3.º

Forma e cálculo do apoio extraordinário

Os beneficiários têm direito a receber a quantia de (euro) 0,10 por litro de gasóleo colorido e marcado, sendo considerados os consumos efetuados entre 1 de janeiro de 2021 e 31 de dezembro de 2021.

Artigo 4.º

Cumulação

Os pequenos agricultores e os detentores do estatuto de agricultura familiar cumulam o apoio extraordinário previsto no presente decreto-lei com a majoração prevista no artigo 248.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, que aprova o Orçamento do Estado para 2022.

Artigo 5.º

Financiamento

A dotação disponível para o apoio extraordinário e para a majoração prevista no artigo 248.º da Lei n.º 12/2022, de 27 de junho, é definida por despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da agricultura e da alimentação.

Artigo 6.º

Pagamento do apoio extraordinário

O pagamento do apoio extraordinário é efetuado pelo IFAP, I. P., através de transferência bancária, com base nos dados previamente registados na Base de Dados do IB – Identificação do Beneficiário.

Artigo 7.º

Entrada em vigor

O presente decreto-lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 3 de novembro de 2022. – António Luís Santos da Costa – Fernando Medina Maciel Almeida Correia – Maria do Céu de Oliveira Antunes.

Promulgado em 15 de novembro de 2022.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendado em 18 de novembro de 2022.

O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

Resolução do Conselho de Ministros n.º 107-A/2022

Sumário: Encerra o processo para a alienação das ações da Efacec Power Solutions, SGPS, S. A., objeto do processo de reprivatização, e aprova o caderno de encargos para um novo processo de reprivatização.

O Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho, concretizou a apropriação pública de 71,73 % do capital social da Efacec Power Solutions, SGPS, S. A. (Efacec), num contexto marcado por acontecimentos relacionados com a estrutura acionista da Efacec, agravado pelo impacto da pandemia da doença COVID-19. Em simultâneo, aquele decreto-lei determinou igualmente a natureza transitória da intervenção, com a abertura imediata de um processo de reprivatização dessa participação.

Neste sentido, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/2020, de 21 de dezembro, aprovou o caderno de encargos da venda direta a realizar no âmbito do processo de reprivatização de ações da Efacec (caderno de encargos), contemplando até três fases: (i) entrega de propostas não vinculativas; (ii) entrega de propostas vinculativas; e (iii) período de negociações com entrega de propostas melhoradas e finais.

Para a primeira fase foram contactados 72 possíveis investidores, dos quais 24 assinaram acordos de confidencialidade, tendo sido apresentadas 10 propostas não vinculativas, das quais cinco foram selecionadas para a segunda fase do processo, conforme estabelecido pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 58/2021, de 14 de maio.

No contexto da segunda fase do processo de reprivatização foram apresentadas duas propostas vinculativas, tendo-se concluído haver vantagens na abertura de uma fase subsequente de negociações, com o propósito de um melhor esclarecimento, melhoramento e aprofundamento das propostas apresentadas.

Nesse sentido, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 128/2021, de 8 de setembro, determinou-se a admissão dos dois proponentes, que apresentaram propostas vinculativas de aquisição, a participar na terceira fase de negociações, com vista à apresentação de propostas vinculativas melhoradas e finais.

Nesta sequência, na terceira fase do processo de reprivatização foi apresentada uma proposta por parte da DST – SGPS, S. A. (DST), sendo que, no seu termo, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2022, de 25 de fevereiro, selecionou a DST para proceder à aquisição das ações objeto do processo de venda direta, com base na minuta de instrumento jurídico que aprovou, tendo sido posteriormente assinado o respetivo contrato, em 25 de março de 2022.

Contudo, a conclusão da operação dependia da verificação de algumas condições precedentes, que não se verificaram, razão pela qual as partes deram por resolvido o contrato assinado.

Nos termos do n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/2020, de 21 de dezembro, e do artigo 28.º do caderno de encargos da venda direta, aprovado em anexo à referida resolução, até à liquidação física da compra e venda a realizar na venda direta, que não sucedeu, o Conselho de Ministros pode suspender ou anular o processo de reprivatização, desde que razões de interesse público o justifiquem, o que se entende ser o caso, atendendo a que se mantém inalterada a finalidade da intervenção do Estado, de garantir a transição para uma solução de mercado, preservando a valia industrial do grupo Efacec em áreas estratégicas para o interesse nacional, assegurando-se deste modo a prossecução do interesse público.

Assim, entende-se que a melhor solução para alcançar os objetivos definidos para esta venda direta é a de dar por encerrado este processo, começando-se desde já a preparar novo processo, por via de articulação entre o Ministério das Finanças e o Ministério da Economia e do Mar, que permita cumprir os objetivos fixados no Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho. Tal circunstância não impede, contudo, que, em simultâneo, considerando a evolução da situação económico-financeira reportada pela PARPÚBLICA – Participações Públicas, SGPS, S. A. (PARPÚBLICA) e pela Efacec, de acordo com documentação remetida pela PARPÚBLICA sobre o processo de reprivatização decorrido, seja equacionada a adoção de medidas de reestruturação com vista à manutenção do valor operacional do grupo e que permitam viabilizar condições para a referida venda.

Assim:

Nos termos do artigo 14.º da Lei n.º 11/90, de 5 de abril, na sua redação atual, do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho, do n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 113/2020, de 21 de dezembro, e da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 – Determinar, por não se encontrarem verificadas as condições previstas no acordo de venda direta e, consequentemente, não se encontrar garantido o interesse público subjacente, a anulação, sem concretização da venda direta, do processo de reprivatização.

2 – Aprovar, em anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante, o novo caderno de encargos da venda direta pela PARPÚBLICA – Participações Públicas, SGPS, S. A. (PARPÚBLICA), das ações representativas da sua participação no capital social na Efacec Power Solutions, SGPS, S. A. (Efacec), mediante a sua reprivatização por venda direta.

3 – Determinar à PARPÚBLICA que proponha ao Governo, as medidas de reestruturação, incluindo as soluções possíveis, devidamente avaliadas, e, sendo o caso, os respetivos instrumentos jurídicos, que se revelem necessárias à concretização da venda, ainda que concomitantes à mesma, de modo a potenciar o valor da empresa, otimizando o esforço financeiro do Estado, e das quais poderão resultar adaptações à estrutura da transação final a ser realizada.

4 – Autorizar a PARPÚBLICA a assegurar a manutenção da atividade da empresa, nomeadamente em termos de apoio de tesouraria, para viabilizar as condições que permitam a concretização da operação de reprivatização, dotando-a dos respetivos meios financeiros em consonância com a informação que a PARPÚBLICA apresentou.

5 – Determinar que, até à liquidação física da compra e venda a realizar na venda direta, o Conselho de Ministros pode suspender ou anular o processo de reprivatização, desde que razões de interesse público o justifiquem.

6 – Determinar que, no caso de se verificar a suspensão ou o termo do processo de reprivatização ao abrigo do disposto no número anterior, os potenciais proponentes não têm direito, por algum desses factos, a qualquer indemnização ou compensação, independentemente da sua natureza.

7 – Determinar que após a conclusão do processo de reprivatização, o Governo coloca à disposição do Tribunal de Contas todos os elementos informativos respeitantes ao mesmo.

8 – Determinar que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua aprovação.

Presidência do Conselho de Ministros, 17 de novembro de 2022. – O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO

(a que se refere o n.º 2)

Caderno de encargos da venda direta

CAPÍTULO I

Disposições gerais

Artigo 1.º

Objeto

1 – O presente caderno de encargos estabelece os termos e as condições da reprivatização da participação no capital social da Efacec Power Solutions, SGPS, S. A. (Efacec) prevista no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho.

2 – A reprivatização realiza-se mediante alienação de ações, pela PARPÚBLICA – Participações Públicas, SGPS, S. A. (PARPÚBLICA), eventualmente acompanhada de uma ou mais operações de aumento de capital.

3 – No âmbito da alienação de ações, estas são alienadas pela PARPÚBLICA, enquanto as ações a subscrever no âmbito de eventual(ais) aumento(s) de capital são emitidas pela Efacec.

Artigo 2.º

Processo e modalidade

1 – A reprivatização referida no n.º 1 do artigo anterior é realizada mediante um processo de alienação de ações representativas do capital social da Efacec.

2 – Nos termos do n.º 1 do artigo anterior, o processo de alienação do capital social da Efacec pode ser acompanhado de um eventual aumento de capital, por entradas em dinheiro, a efetuar pelo proponente selecionado para a aquisição das ações.

3 – O processo de alienação e de eventual aumento do capital social a que se refere o presente caderno de encargos, bem como os instrumentos jurídicos para a sua concretização, regem-se pelo direito privado.

4 – Nos termos do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho, a reprivatização é realizada na modalidade de venda direta.

5 – A venda direta decorre em uma ou duas fases, nos termos fixados no presente caderno de encargos.

Artigo 3.º

Proponentes

1 – A venda direta é destinada a interessados, nacionais ou estrangeiros, que, mediante comunicação escrita dirigida à PARPÚBLICA no prazo que esta venha a fixar para o efeito, manifestem interesse em apresentar uma proposta com perspetiva de investimento estável e de longo prazo, tal como aferido nos termos do presente caderno de encargos, e que se identifiquem com os objetivos estabelecidos para o presente processo, com vista ao desenvolvimento estratégico da Efacec.

2 – O termo «proponente» designa um interessado que, tendo como tal sido considerado pela PARPÚBLICA nos termos da alínea a) do artigo 5.º, apresentou proposta, referindo-se indistintamente a um proponente individual ou a um agrupamento.

3 – Em caso de apresentação de proposta por um agrupamento, as entidades que o integrem devem indicar um líder do agrupamento.

4 – Cada proponente só pode apresentar uma proposta, que deve respeitar os termos do presente caderno de encargos.

5 – Cada entidade não pode integrar, em simultâneo, mais do que um agrupamento.

6 – Nenhuma entidade pode, em simultâneo, integrar um agrupamento e apresentar uma proposta individualmente.

7 – Para efeitos do disposto nos números anteriores, consideram-se como a mesma entidade duas ou mais entidades que se encontrem em relação de domínio ou de grupo, tal como definidas no artigo 21.º do Código dos Valores Mobiliários, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 486/99, de 13 de novembro, na sua redação atual.

8 – A venda direta é contratada com o proponente cuja proposta vinculativa final venha a ser selecionada ou, no caso de ser selecionada uma proposta de um agrupamento, com uma pessoa coletiva constituída pelas entidades que integrem esse agrupamento cuja proposta venha a ser selecionada.

9 – As entidades que compõem o agrupamento e a pessoa coletiva por aquelas constituída nos termos do número anterior são solidariamente responsáveis pelo cumprimento das obrigações emergentes da sua proposta e do presente caderno de encargos.

10 – A modificação das entidades que compõem o agrupamento pode ocorrer até à apresentação da proposta vinculativa, desde que expressamente autorizada pela PARPUBLICA, e na medida em que sejam cumpridos os seguintes requisitos:

a) Só podem ser substituídos membros do agrupamento que detenham ou que se preveja que venham a deter uma participação minoritária no mesmo; e

b) O líder do agrupamento, conforme descrito no n.º 3, não pode ser substituído.

Artigo 4.º

Representação

1 – Os proponentes individuais podem apresentar um instrumento de mandato em que se designe um representante efetivo e um suplente, com os poderes necessários para a participação na venda direta, sendo as assinaturas nesse instrumento reconhecidas notarialmente ou por entidade com competência equivalente.

2 – No caso de o proponente individual optar pela entrega do instrumento de mandato indicado no número anterior, os atos relativos à venda direta podem ser praticados pelo respetivo mandatário.

3 – No caso de agrupamentos, os atos relativos à venda direta apenas podem ser praticados pelo respetivo mandatário, pelo que, para participarem no processo, as entidades que se organizem em agrupamento devem apresentar um instrumento de mandato, emitido por cada uma das entidades que integrem o agrupamento, a designar um representante comum, com os poderes necessários para o efeito, sendo as assinaturas reconhecidas notarialmente ou por entidade com competência equivalente.

Artigo 5.º

Critérios de seleção

Os critérios a utilizar para a seleção da proposta são os seguintes:

a) A idoneidade e capacidade financeira, bem como as garantias que eventualmente venham a ser prestadas para cumprimento dos critérios constantes das alíneas seguintes;

b) A qualidade, credibilidade e garantia de execução do projeto estratégico apresentado para a Efacec, com vista ao reforço da sua competitividade e desenvolvimento das suas atividades internacionais, contribuindo assim para o crescimento e desenvolvimento da economia nacional, em especial do setor exportador português, num quadro de sustentabilidade da Efacec nas suas diversas dimensões, designadamente social, ambiental, económico-financeira e de governação;

c) O compromisso no reforço da capacidade económico-financeira e estrutura de capital da Efacec, mediante o reforço de capitais próprios, designadamente por entradas em dinheiro, ou outra forma de reforço de capacidade financeira;

d) O preço por ação e demais atributos da proposta financeira global, designadamente o menor encargo que possa resultar para o Estado, incluindo para a PARPÚBLICA, no que concerne à assunção de responsabilidades passadas, contingentes ou futuras, o encaixe financeiro global e as garantias prestadas, que evidenciem a concretização da venda direta em prazo curto;

e) A ausência ou minimização de condicionantes jurídicas, laborais e ou económico-financeiras do(s) proponente(s), que condicionem, dificultem ou impeçam a concretização da venda direta, em especial referentes a autorizações de cariz regulatório, prazo, condições de pagamento e demais termos que sejam adequados para a salvaguarda dos interesses patrimoniais do Estado, para a prossecução dos objetivos da reprivatização, assim como o cumprimento do calendário que venha a ser estabelecido para conclusão de cada uma das operações que integram o processo;

f) O conhecimento e experiência de gestão demonstrados, designadamente no que respeita aos mercados relevantes para a Efacec.

Artigo 6.º

Entrega das propostas

1 – As propostas devem ser enviadas por meios eletrónicos para o endereço de correio eletrónico a indicar pela PARPÚBLICA, dentro do prazo que esta venha a fixar para o efeito.

2 – Quando, pela sua natureza, qualquer documento dos que constituem a proposta não possa ser apresentado nos termos do disposto no número anterior, deve ser enviado em papel, encerrado em invólucro opaco e fechado.

Artigo 7.º

Esclarecimentos

1 – Qualquer pedido de esclarecimento que os interessados pretendam ver satisfeito, com vista à formulação das respetivas propostas, deve ser apresentado à PARPÚBLICA, eletronicamente, no prazo e endereço que vier a ser por ela fixado, sendo tais pedidos e os respetivos esclarecimentos, a prestar em prazo adequado, divulgados, por meios eletrónicos, a todos os interessados.

2 – Os proponentes devem prestar, no prazo que lhes seja fixado, todos os esclarecimentos que lhes sejam solicitados pela PARPÚBLICA com respeito ao processo de reprivatização, nomeadamente relativamente ao conteúdo das respetivas propostas.

CAPÍTULO II

Venda direta

Artigo 8.º

Fases

1 – A venda direta é organizada em uma ou duas fases, nos termos do presente caderno de encargos, precedida de uma avaliação preliminar dos interessados em face do critério a que se refere a alínea a) do artigo 5.º

2 – A primeira fase corresponde à entrega de propostas vinculativas, compreendendo a realização de diligências informativas para efeitos de apresentação, até ao final do período em que decorram estas diligências, dessas propostas, cuja apreciação e seleção são realizadas nos termos do disposto no artigo 5.º

3 – Pode haver ainda lugar a uma segunda fase correspondente à entrega de propostas melhoradas, no seguimento de um período de negociação, nos termos a definir pelo Conselho de Ministros.

4 – As regras adicionais relativas ao presente processo de reprivatização são determinadas pela PARPÚBLICA, designadamente as regras relevantes para efeitos de apresentação das propostas.

Artigo 9.º

Diligências informativas

1 – A PARPÚBLICA promove desde já, em colaboração com a Efacec, as diligências e os contactos necessários para a disponibilização de informação aos interessados que hajam sido admitidos após a avaliação preliminar a que se refere o n.º 1 do artigo anterior.

2 – Os interessados admitidos nos termos do número anterior podem ser convidados a participar em sessões convocadas pela PARPÚBLICA, as quais visam, em condições de paridade, promover a discussão dos aspetos necessários à formulação de uma proposta vinculativa, e habilitar a apreciação das minutas de instrumentos contratuais a celebrar pelo proponente a ser selecionado no âmbito da venda direta e que para o efeito tenham sido facultadas pela PARPÚBLICA.

3 – A PARPÚBLICA pode recusar a realização de diligências informativas e contactos quando existam indícios de que estes não prosseguem as finalidades referidas no número anterior ou por considerar que já foram prestados todos os esclarecimentos necessários.

4 – A PARPÚBLICA e a Efacec, e cada um dos interessados em causa, tratam como confidenciais a existência e os conteúdos resultantes de todos os contactos e de todas as informações a que tenham acesso no âmbito dos mesmos, nos termos da legislação aplicável.

Artigo 10.º

Relatório

No prazo de 10 dias após a receção das propostas vinculativas de aquisição a PARPÚBLICA elabora, de modo fundamentado, um relatório que descreva pormenorizadamente as propostas recebidas e as diligências informativas a que se refere o artigo anterior e contenha uma apreciação de cada um dos proponentes e das respetivas propostas, determinando o seu mérito relativo em função dos critérios de seleção previstos no artigo 5.º, podendo concluir pela existência de propostas de mérito equivalente.

Artigo 11.º

Eventual segunda fase de negociações

1 – Recebido o relatório da PARPÚBLICA, o Conselho de Ministros pode determinar que se realize uma segunda fase, de negociações com um ou mais proponentes de entre os que participaram na primeira fase, com vista à apresentação de propostas vinculativas melhoradas, escolhendo para o efeito os proponentes que são convidados para a segunda fase de negociações.

2 – Caso se venha a realizar a segunda fase, aplica-se, após a sua conclusão, o disposto no artigo anterior, com as necessárias adaptações.

Artigo 12.º

Escolha do proponente

1 – Finda a última fase da venda direta, tendo em consideração o relatório elaborado pela PARPÚBLICA, o Conselho de Ministros seleciona a proposta de aquisição de ações e de eventual aumento do capital social objeto de venda direta, tendo em conta o seu mérito relativo em função dos critérios fixados no artigo 5.º

2 – O processo de venda direta pode ser concluído com a rejeição da totalidade das propostas pelo Conselho de Ministros, designadamente por se considerar que não satisfazem integralmente os critérios de seleção estabelecidos no artigo 5.º ou que não se encontra suficientemente garantida a concretização dos objetivos que lhes estão subjacentes, não havendo lugar à atribuição de qualquer indemnização ou compensação, independentemente da sua natureza ou fundamento.

Artigo 13.º

Aceitação dos instrumentos jurídicos

1 – Após determinação da proposta selecionada são aprovadas pelo Conselho de Ministros as minutas dos instrumentos jurídicos a celebrar para efeitos de concretização da venda direta.

2 – O Conselho de Ministros pode propor ajustamentos ao conteúdo do contrato a celebrar, desde que estes resultem de exigências de interesse público.

3 – As minutas dos instrumentos jurídicos referidas nos números anteriores são enviadas para aceitação pelo proponente selecionado.

4 – As minutas dos instrumentos jurídicos consideram-se aceites pelo proponente selecionado quando haja aceitação expressa, apresentada por escrito, ou quando não seja apresentada reclamação, também formulada por escrito, nos três dias úteis subsequentes à receção da respetiva notificação.

Artigo 14.º

Reclamações dos instrumentos jurídicos

1 – Só são admissíveis reclamações das minutas dos instrumentos jurídicos quando delas constem obrigações não contidas na proposta selecionada, não resultantes das diligências realizadas na venda direta ou ainda quando haja recusa dos ajustamentos propostos.

2 – O Conselho de Ministros comunica ao proponente selecionado, no prazo de 10 dias úteis a contar da data de receção da reclamação, a decisão sobre a reclamação apresentada.

Artigo 15.º

Pagamento do preço

1 – O pagamento do preço das ações objeto de venda direta é efetuado integralmente após a aceitação dos instrumentos jurídicos, a qual deve ocorrer dentro do prazo que seja fixado no ato que proceda à notificação para celebração dos instrumentos jurídicos.

2 – A falta de pagamento do preço no prazo a que alude o número anterior determina os efeitos que sejam estipulados nos instrumentos jurídicos que venham a ser celebrados para efeitos da concretização da venda direta.

Artigo 16.º

Celebração dos instrumentos jurídicos e direito de resolução da venda direta

1 – Os instrumentos jurídicos que concretizam a venda direta devem ser celebrados no prazo de 5 dias úteis a contar da data da sua aceitação por parte do proponente selecionado, ou da decisão das reclamações sobre os mesmos apresentadas.

2 – A PARPÚBLICA comunica ao proponente selecionado, com uma antecedência mínima de dois dias úteis, a data, local e hora para a celebração dos instrumentos jurídicos que concretizam a venda direta.

3 – Os encargos inerentes à participação no processo de reprivatização, com a negociação, celebração e execução dos instrumentos jurídicos previstos no presente artigo e com a prática de quaisquer atos a eles relativos, incluindo as formalidades legais para a aquisição das ações objeto da venda direta, correm exclusivamente por conta do proponente selecionado, sendo por estes inteiramente assumidos.

4 – Por via da celebração dos instrumentos jurídicos que concretizam a venda direta, o proponente selecionado reconhece à PARPÚBLICA o direito de resolver a venda direta, caso se verifique o incumprimento grave de obrigações que, tendo presente os critérios previstos no artigo 5.º, sejam definidas no âmbito daqueles instrumentos contratuais.

CAPÍTULO III

Disposições finais

Artigo 17.º

Deliberações

A PARPÚBLICA e a Efacec devem adotar, nos termos legais aplicáveis, as deliberações dos respetivos conselhos de administração ou assembleias gerais que sejam eventualmente necessárias ou adequadas para assegurar a concretização da alienação de ações, do aumento do capital social e do projeto estratégico.

Artigo 18.º

Recursos e reclamações

1 – As decisões tomadas no âmbito do presente processo de reprivatização são suscetíveis de recurso para o Conselho de Ministros.

2 – O Conselho de Ministros decide os recursos apresentados no prazo de 10 dias úteis.

3 – As deliberações do Conselho de Ministros não são objeto de reclamação.

Artigo 19.º

Proponentes excluídos e preteridos

Os proponentes excluídos e preteridos no processo de seleção do adquirente das ações objeto da venda direta não têm direito, por algum desses factos, a qualquer indemnização ou compensação, independentemente da sua natureza.

Artigo 20.º

Suspensão ou anulação e cessação antecipada do processo de reprivatização

1 – O Governo reserva-se o direito de, em qualquer momento e até à concretização da venda, suspender, anular ou cessar antecipadamente o processo de reprivatização, sempre que razões de interesse público o justifiquem.

2 – O Conselho de Ministros reserva-se o direito de não aceitar qualquer das propostas apresentadas no âmbito da venda direta.

3 – Caso venha a ocorrer alguma das situações previstas nos números anteriores, os interessados ou proponentes não têm direito a qualquer indemnização ou compensação, independentemente da respetiva natureza ou fundamento.

Artigo 21.º

Definição dos demais termos do processo de reprivatização

Compete à PARPÚBLICA definir os demais termos a que deve obedecer o processo de reprivatização, incluindo determinar as demais condições acessórias que se afigurem convenientes, bem como praticar os atos de execução que se revelem necessários à concretização da operação de reprivatização, em consonância com o presente caderno de encargos e com o disposto no Decreto-Lei n.º 33-A/2020, de 2 de julho.

Resolução da Assembleia da República n.º 78/2022

Sumário: Parecer sobre a proposta de diretiva do Conselho que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade (reformulação) COM(2021)732 e a proposta de diretiva do Conselho que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade (reformulação) COM(2021)733.

Parecer sobre a proposta de diretiva do Conselho que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade (reformulação) COM(2021)732 e a proposta de diretiva do Conselho que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade (reformulação) COM(2021)733.

A Assembleia da República resolve, nos termos do n.º 5 do artigo 166.º da Constituição, do n.º 4 do artigo 2.º da Lei n.º 43/2006, de 25 de agosto, alterada pelas Leis n.os 21/2012, de 17 de maio, 18/2018, de 2 de maio, e 64/2020, de 2 de novembro, dirigir ao Governo o seguinte parecer, sobre a proposta de diretiva do Conselho que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade (reformulação) e a proposta de diretiva do Conselho que estabelece as regras de exercício do direito de voto e de elegibilidade nas eleições autárquicas dos cidadãos da União residentes num Estado-Membro de que não tenham a nacionalidade (reformulação):

1 – As presentes propostas de diretivas dizem respeito a propostas de reformulação da Diretiva 93/109/CE e da Diretiva 94/80/CE, respetivamente.

2 – Estas propostas de reformulação pretendem, por um lado, proteger a integridade das eleições e garantir uma participação ampla e inclusiva dos cidadãos europeus que se encontrem em mobilidade nas eleições de 2024 para o Parlamento Europeu e nas eleições autárquicas que tenham lugar no Estado-Membro de residência.

Por outro lado, visam atualizar, clarificar e reforçar as regras para fazer face às dificuldades constatadas no exercício dos direitos eleitorais pelos cidadãos europeus que se encontrem em mobilidade, nomeadamente ao nível da obtenção de informações sobre a forma de exercício dos seus direitos eleitorais; a existência de processos de inscrição complexos; ou a verificação do cancelamento da inscrição nos cadernos eleitorais no Estado-Membro de origem.

3 – Deste modo, os objetivos gerais destas propostas de reformulação consistem numa maior responsabilização dos Estados-Membros na assistência prestada aos cidadãos da União Europeia em mobilidade que pretendam votar e candidatar-se nas eleições europeias e autárquicas que ocorram nos Estados-Membros em que se encontrem a residir ao abrigo do direito de livre circulação, mas dos quais não sejam nacionais.

4 – Nenhum dos objetivos em causa, em ambas as propostas de reformulação das respetivas diretivas, parece contender com o disposto na Constituição da República Portuguesa relativamente a estas matérias, cuja competência legislativa correspondente cabe no âmbito da reserva relativa da Assembleia da República.

Aprovada em 21 de outubro de 2022.

O Presidente da Assembleia da República, Augusto Santos Silva.

Lei n.º 20/2022

de 18 de novembro

Sumário: Elimina a discriminação de género nos critérios de compensação associada às atividades específicas dos médicos, alterando o Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto.

Elimina a discriminação de género nos critérios de compensação associada às atividades específicas dos médicos, alterando o Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

A presente lei elimina a discriminação de género nos critérios de compensação associada às atividades específicas dos médicos, procedendo à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, que estabelece o regime jurídico da organização e funcionamento das unidades de saúde familiar (USF) e o regime de incentivos a atribuir a todos os elementos que as constituem, bem como a remuneração a atribuir aos elementos que integram as USF de modelo B, alterado pelo Decreto-Lei n.º 73/2017, de 21 de junho.

Artigo 2.º

Alteração ao Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto

Os artigos 29.º e 38.º do Decreto-Lei n.º 298/2007, de 22 de agosto, passam a ter a seguinte redação:

«Artigo 29.º

1 – A compensação prevista na alínea a) do n.º 4 do artigo anterior e no n.º 3 do artigo 38.º está associada ao aumento das unidades ponderadas da lista mínima de utentes dos médicos e dos enfermeiros por força das atividades específicas de acompanhamento a utentes vulneráveis e de risco, segundo orientações técnicas da Direção-Geral da Saúde, nos termos seguintes:

a) O acompanhamento em saúde sexual e reprodutiva, de uma pessoa em idade fértil ou sexualmente ativa, por ano – uma unidade;

b) O acompanhamento de uma gravidez – oito unidades;

c) O acompanhamento de uma criança no primeiro ano de vida, por ano – sete unidades;

d) O acompanhamento de uma criança no segundo ano de vida, por ano – três unidades;

e) O acompanhamento de uma pessoa diabética, por ano – quatro unidades;

f) O acompanhamento de uma pessoa hipertensa, por ano – duas unidades.

2 – […]

3 – […]

Artigo 38.º

1 – […]

2 – […]

3 – A atribuição de incentivos financeiros mensais depende da concretização dos critérios para atribuição das UC referentes às atividades específicas decorrentes do acompanhamento de pessoas em idade fértil ou sexualmente ativas, de gravidezes, de crianças desde o nascimento até ao segundo ano de vida, de utentes diabéticos e de utentes hipertensos, segundo métrica de avaliação e critérios referidos no artigo 29.º»

Artigo 3.º

Entrada em vigor

A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Aprovada em 14 de outubro de 2022.

O Presidente da Assembleia da República, Augusto Santos Silva.

Promulgada em 4 de novembro de 2022.

Publique-se.

O Presidente da República, MARCELO REBELO DE SOUSA.

Referendada em 11 de novembro de 2022.

O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

Portaria n.º 274/2022

de 11 de novembro

Sumário: Aprova o Regulamento de Uniformes do pessoal pertencente às carreiras especiais da Autoridade Tributária e Aduaneira.

O Decreto-Lei n.º 132/2019, de 30 de agosto, que procede à revisão das carreiras especiais da Autoridade Tributária e Aduaneira, prevê, no seu artigo 11.º, que os trabalhadores da carreira especial de gestão e inspeção tributária e aduaneira e da carreira especial de inspeção e auditoria tributária e aduaneira, podem dispor de uniforme, cujo modelo, condições do uso e de atribuição, renovação e durabilidade, são definidos em portaria do membro do Governo responsável pela área das finanças.

Atendendo a que o uniforme atualmente em uso na Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) obedece ao previsto no Regulamento de Uniformes dos Funcionários da ex-Direção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo, aprovado pela Portaria n.º 1270/97, de 26 de dezembro, torna-se imperioso proceder à sua substituição, tendo em atenção a missão e as várias áreas funcionais da AT.

Entende-se, assim, necessário e oportuno, criar os modelos de uniforme e distintivos da AT, adequados à sua missão e atribuições especialmente no que concerne aos desafios que enfrenta de forma permanente no exercício das funções inerentes ao controlo da fronteira externa da União Europeia e do território nacional, com objetivos fiscais, económicos e de proteção da sociedade, de acordo com as políticas definidas pelo Governo e o Direito da União Europeia.

Com efeito, a prática de determinados atos pelos trabalhadores da AT, tendo por objeto pessoas e bens, reclama a necessidade de uma inequívoca identificação e o pronto reconhecimento dos trabalhadores da AT que atuam nessa qualidade.

Por outro lado, no âmbito de ações de cooperação com outras entidades, nacionais ou comunitárias, que se apresentam em regra devidamente uniformizadas e identificadas, designadamente nos Centros de Cooperação Policial Aduaneira, ou a sua coexistência em espaços comuns de intervenção, justificam igualmente a previsão do uso de uniforme pelos profissionais da AT, que assim torne possível o seu reconhecimento no conjunto das demais entidades representadas.

Assim, nos termos do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 132/2019, de 30 de agosto, e do Despacho n.º 8273/2022, de 7 de julho, do Ministro das Finanças, manda o Governo, pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

É aprovado o Regulamento de Uniformes do pessoal pertencente às carreiras especiais da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), anexo à presente portaria e que dela faz parte integrante.

Artigo 2.º

Disposições gerais

1 – Sem prejuízo das exceções previstas no Regulamento em anexo, a atribuição e renovação dos uniformes é encargo da AT.

2 – Os modelos de uniforme, cores, distintivos, insígnias e sinais distintivos regulados no Regulamento, são exclusivos da AT, destinando-se a ser usados pelos trabalhadores das carreiras especiais da AT.

3 – Tendo em conta que na revisão das carreiras especiais da AT promovida pelo Decreto-Lei n.º 132/2019, de 30 de agosto, foram mantidas algumas carreiras de regime especial como carreiras subsistentes, até que se proceda à sua extinção, os trabalhadores que as integram, estão igualmente obrigados ao uso permanente do uniforme ou de algumas das suas peças constitutivas, sempre que se encontrem no exercício dos serviços, atividades ou funções previstas no artigo 2.º do Regulamento anexo à presente portaria e que dela faz parte integrante.

Artigo 3.º

Entrada em vigor

1 – A presente portaria entra em vigor seis meses após a sua publicação.

2 – Sem prejuízo do referido no número anterior, é fixado um período de transição de seis meses, a contar daquela data, findo o qual não será permitido o uso de artigos não previstos no Regulamento agora aprovado.

3 – Mostrando-se necessário flexibilizar a gestão de algumas peças específicas dos uniformes, poderá aquele período, na medida e nas situações devidamente identificadas, ser alterado por despacho do diretor-geral da AT.

Artigo 4.º

Norma revogatória

É revogada a Portaria n.º 1270/97, de 26 de dezembro.

O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, António Manuel Veiga dos Santos Mendonça Mendes, em 4 de novembro de 2022.

REGULAMENTO DE UNIFORMES DA AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA

CAPÍTULO I

Disposições gerais

Artigo 1.º

Objeto e âmbito

1 – O presente Regulamento define os tipos e a composição do uniforme da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), os modelos e as regras a que devem obedecer as suas peças, distintivos, insígnias e equipamentos, relativamente à espécie, formas, cores, qualidade e dimensões.

2 – Os modelos do uniforme, cores, distintivos, insígnias e sinais distintivos regulados no presente Regulamento são exclusivos da AT, destinando-se a ser usados, nos termos do presente Regulamento, pelos trabalhadores das carreiras especiais da Autoridade Tributária e Aduaneira.

Artigo 2.º

Condições do uso do uniforme

1 – Os trabalhadores das carreiras especiais da AT estão obrigados ao uso permanente do uniforme ou de algumas das suas peças constitutivas, sempre que se encontrem no exercício dos seguintes serviços, atividades ou funções:

a) Controlo aduaneiro dos objetos transportados pelos viajantes e tripulantes na sua bagagem, sobre si ou no seu vestuário;

b) Fiscalização a meios de transporte e visitas aduaneiras;

c) Permanência em Centros de Cooperação Policial e Aduaneira (CCPA);

d) Desempenho de atividades em espaços comuns de atuação com outras autoridades ou forças e serviços de segurança;

e) Ações em colaboração com outras entidades nacionais ou internacionais;

f) Controlos de bens em circulação;

g) Fiscalização de locais ou equipamentos sob controlo aduaneiro;

h) Verificação física de mercadorias.

2 – Aos trabalhadores que exerçam as atividades, serviços ou funções definidos nas alíneas a) a e) do número anterior deverá ser distribuído um conjunto de peças do uniforme de atividade operacional previsto no n.º 1 do artigo 7.º do presente Regulamento, devendo atender-se à devida adequação, face às funções especificamente desempenhadas.

3 – Relativamente aos trabalhadores que exerçam as atividades, serviços ou funções definidos nas alíneas f), g), e h) deverá ser distribuído um conjunto mais restrito de peças do uniforme de atividade operacional, constituído pelas peças previstas na alínea i) do n.º 1 do artigo 7.º e nas alíneas b), e), f), e h) do n.º 1 do artigo 8.º do presente Regulamento.

4 – O desempenho de atividades, serviços ou funções de caráter ocasional e limitadas no tempo, tais como diligências de investigação criminal ou de ações coercivas de penhora, remoção ou entrega de bens, não obriga ao uso permanente de uniforme, podendo ser utilizada uma ou mais peças identificativas da condição de trabalhador da AT, previstas no número anterior, com exceção das atividades de investigação criminal, cujas peças estão previstas no n.º 2 do artigo 7.º, sempre que, por razões inerentes a essas atividades, o seu uso se justifique.

5 – É da responsabilidade do dirigente de cada unidade orgânica, a gestão de quem e que outras peças do uniforme devem ser usadas.

6 – Para o exercício de serviços, atividades ou funções operacionais ou de apoio, que pela sua natureza e especificidade assim o exijam, o diretor-geral da AT, por despacho, pode dispensar o uso de uniforme ou de qualquer peça que o integre.

7 – Sempre que a natureza das funções o justifique, o diretor-geral da AT poderá, mediante despacho, determinar o uso de uniforme por outros trabalhadores da AT que desempenhem funções diversas das referidas nos números anteriores.

8 – Com o uniforme não é permitido o uso de acessórios, enfeites ou quaisquer outras peças que não estejam previstas no presente Regulamento.

9 – Quaisquer outras condições de uso do uniforme serão definidas por despacho do diretor-geral da AT, tendo em vista a preservação da imagem institucional.

Artigo 3.º

Interdição do uso de uniforme

Aos trabalhadores abrangidos pelo presente Regulamento não é permitido o uso de uniforme nele previsto ou de qualquer das suas peças constitutivas nas seguintes situações:

a) Participação em manifestações públicas ou reuniões que não constituam atos de serviço, salvo as que decorram nas instalações da AT autorizadas no quadro da legislação em vigor;

b) Suspensão do exercício de funções, em consequência de procedimento disciplinar ou penal nos termos previstos na lei;

c) Inatividade resultante da aplicação de pena disciplinar;

d) Prisão preventiva ou cumprimento de pena de prisão;

e) Declarado incapaz por junta médica, desligado do serviço ou aposentado;

f) Durante o período de férias e de licença sem remuneração de qualquer natureza;

g) Fora do local de prestação de serviço, para além do tempo indispensável ao trajeto de ou para aquele local, salvo quando superiormente autorizado;

h) Quando em mobilidade ou cedência de interesse público.

CAPÍTULO II

Modelos e artigos dos uniformes

Artigo 4.º

Modelos de uniformes

1 – Os trabalhadores das carreiras especiais da AT dispõem de dois modelos de uniforme: o modelo de uniforme de cerimónia e o modelo de uniforme de atividade operacional.

2 – O modelo de uniforme de cerimónia é utilizado em atos oficiais e públicos ou outros atos sociais cuja relevância assim o exija, sempre por despacho do diretor-geral da AT.

3 – O modelo de uniforme de atividade operacional é utilizado sempre que os trabalhadores, chefias e dirigentes, se encontrem no exercício de serviços, atividades ou funções em que o uso de uniforme seja obrigatório, nos termos previstos no presente Regulamento.

4 – As peças constitutivas do uniforme estão descritas com remissão para as figuras correspondentes no anexo I ao presente Regulamento, do qual é parte integrante.

Artigo 5.º

Uniforme de cerimónia masculino

1 – O uniforme masculino é constituído pelas seguintes peças:

a) Casaco confecionado em sarja de lã, mínimo de 140 g/m2, na cor azul-escura, corte de blazer (trespasse) com seis botões grandes metálicos dourados na parte da frente, e quatro pequenos em cada manga, com o emblema da AT gravado; abotoa com dois botões e com forro de cetim preto. Bolso de peito esquerdo. Nas mangas tem canhões a direito, sobrepostos. Tem túneis nos ombros para colocação de platinas (fig. 1);

b) Calças do mesmo tecido e cor do casaco, mínimo de 140 g/m2; vincadas; uma prega à frente; cós com passadeiras; quatro bolsos interiores sendo dois Oxford na parte da frente e dois com botão na parte de trás; braguilha frontal com fecho de correr sob carcela (fig. 2);

c) Camisa de manga comprida, de algodão branco, mínimo de 140 g/m2, lisa, colarinho convencional com pesponto, com punhos a abotoar com botões e aperta à frente com botões (fig. 3);

d) Gravata confecionada em seda, fundo azul-marinho, de feitio corrente, com duas riscas azuis céu colocadas obliquamente na parte inferior, com a largura de 2 mm e 4 mm, distanciadas 2 mm, distintivo da AT em miniatura, ao centro na parte superior (fig. 4);

e) Gabardine em tecido impermeável, da mesma cor do casaco; forro azul; nos ombros, platinas para colocar passadeiras (fig. 5);

f) Cinto e precinta de algodão preto, com 0,03 m de largura, rematado nos dois extremos por caixas de latão dourado; fivela de latão dourado, que exibe, em relevo, o distintivo da AT (fig. 6);

g) Boné do mesmo tecido e cor do casaco; pala forrada; francalete constituído por dois cordões de ouro de 0,004 m de diâmetro em requife de fieira dobrado e tecido; dois botões dourados planos com o escudo nacional gravado, distintivo da AT colocado à frente (fig. 7);

h) Sapatos pretos de cabedal, solas de couro, com biqueira, sem enfeites, com ilhós e atacadores pretos (fig. 8).

2 – Com o uniforme masculino só podem ser usadas peúgas de cor preta, lisas e sem enfeites.

Artigo 6.º

Uniforme de cerimónia feminino

1 – O uniforme feminino é constituído pelas seguintes peças:

a) Casaco confecionado em sarja de lã azul-escuro, mínimo de 140 g/m2, segue o modelo masculino, sendo mais cintado (fig. 9);

b) Saia do mesmo tecido e cor do casaco, forrada, cós com passadeiras, corte direito, com abertura na traseira sobreposta, com fecho de correr e pinças de ajustamento; a altura será pelo joelho (fig. 10);

c) Calças do mesmo tecido e cor do casaco, vincadas, cós com passadeiras, uma prega à frente, uma de cada lado, e duas pinças de ajuste atrás, dois bolsos Oxford à frente e um bolso interior e botão na parte de trás; braguilha frontal com fecho de correr sob carcela (fig. 11);

d) Camisa de manga comprida, de algodão branco, mínimo de 140 g/m2, ligeiramente cintada, duas pinças na frente e duas nas costas, carcela com botões no centro da frente, punhos com dois botões; os botões são lisos, da mesma cor do tecido (fig. 12);

e) Lenço quadrangular de 0,90 m/0,90 m, da cor azul, em seda, estampado, com distintivos da AT (fig. 13);

f) Gravata em seda azul-escura, com as mesmas características do uniforme masculino;

g) Gabardine em tecido impermeável, da mesma cor do casaco; forro azul; nos ombros, platinas para colocação de passadeiras (fig. 14);

h) Cinto com as características do uniforme masculino;

i) Chapéu em tecido de feltro, da mesma cor do casaco (fig. 15);

j) Sapatos pretos de calfe, costuras nos calcanhares sem tiras de reforço, sem enfeites, solas de couro e saltos com altura média (fig. 16).

2 – Durante o período pré-natal, as grávidas poderão utilizar as seguintes peças, quando necessário:

a) Túnica pré-natal, confecionada em algodão, mínimo de 140 g/m2, de cor branca, de manga comprida ou curta, colarinho e abertura apenas com três botões e um macho a partir dessa abertura (fig. 17);

b) Calças idênticas às referidas na alínea c) do n.º 1, com as devidas adaptações;

c) Vestido pré-natal, confecionado em tecido igual à saia de sarja de lã/poliéster, na cor azul-escuro, com decote e cavas debruadas e encaixe à frente donde nasce um macho e com platinas nos ombros para passadeiras (fig. 18).

3 – Com o uniforme feminino só podem ser usados collants lisos, de cor bege, de feitio corrente e sem enfeites.

Artigo 7.º

Uniforme de atividade operacional

1 – Para serviços, atividades ou funções predominantemente operacionais, integram o uniforme masculino as seguintes peças:

a) Parka de tecido impermeável com características de segurança e proteção, de cor azul-escura, de talhe folgado, com fecho central até à gola, oculto com pala. Capuz oculto no interior da gola. Punhos interiores canelados. Dois bolsos interiores de vivo com fecho. Exterior 100 % poliéster com recobrimento de PVC mínimo de 250 g/m2; enchimento 100 % poliéster mínimo de 100 g/m2 e polar 100 % poliéster mínimo de 220 g/m2. No peito, do lado direito, aplicação em velcro para receber o distintivo e abaixo também em velcro, para colocação da placa de identificação, do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, tendo na parte inferior a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado exibindo, nas costas, a inscrição Autoridade Tributária e Aduaneira e em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças» (fig. 19);

b) Calças multibolsos de tecido de algodão azul-escuro, mínimo de 250 g/m2; reforço de tecido traseiro e joelhos; fecho central e botão, cós lateral elástico e cós traseiro subido, oito bolsos (fig. 20);

c) Calções de tecido de algodão azul-escuro, com as demais características das calças referidas na alínea anterior (fig. 21);

d) Polo de manga comprida, de malha de algodão piquet, mínimo de 200 g/m2, de cor azul-escura, fecho central com botões; gola e parte de baixo da manga em malha canelada, com uma risca verde e outra vermelha na gola e punhos, exibindo nas costas, a inscrição Autoridade Tributária e Aduaneira e em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças».

No peito, do lado direito, aplicação em velcro para receber o distintivo e abaixo também em velcro, para colocação da placa de identificação; do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, com as características do crachá. Nas mangas do lado esquerdo, aplicação em velcro para colocação, sobrepostos, dos emblemas das bandeiras da UE e PT (fig. 22);

e) Polo de manga curta com as mesmas características do polo referido na alínea anterior, cujas mangas terminam acima dos cotovelos (fig. 23);

f) Camisa de manga comprida, de algodão de cor azul-claro, mínimo de 160 g/m2, com costuras reforçadas; dois bolsos frontais com pala e botão; no peito, do lado direito, acima do bolso é aplicado velcro para colocação da placa de identificação. Nos ombros, platinas para colocação de passadeiras.

Do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, com as características do crachá, tendo na parte inferior a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado;

Aplicação na manga esquerda de emblemas sobrepostos correspondentes às bandeiras oficiais da União Europeia e de Portugal, em têxtil bordado com as dimensões 4 cm x 3 cm e aplicação em velcro (fig. 24);

g) Camisa de manga curta com as demais características da camisa de manga comprida (fig. 25);

h) Camisola em malha azul-escura lisa, 100 % acrílico/galga 7, decote em bico; reforço nos ombros e cotovelos com tecido de gabardina da mesma cor; gola, cós e punhos canelados, apresentando uma risca verde e outra vermelha no decote e mangas.

No peito, do lado direito, é aplicado velcro para colocação da placa de identificação e nos ombros, platinas para colocação de passadeiras.

Do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, com as características do crachá, tendo na parte inferior a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado (fig. 26);

i) Blusão acolchoado impermeável em tecido de gabardina de algodão/terylene, de cor azul-escura, mínimo de 200 g/m2; forro poliéster mínimo 60g/m2; enchimento poliéster mínimo 140 g/m2; gola interna e cós de malha canelada da mesma cor; mangas lisas amovíveis, pregadas nos ombros com fecho de correr escondido sob cava ligeiramente sobreposta à manga, quatro bolsos de vivo com pala, sendo dois horizontais ao nível do peito e dois, ao nível da cintura; exibindo nas costas a inscrição Autoridade Tributária e Aduaneira e em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado.

No peito, do lado direito, acima do bolso, aplicação em velcro para receber o distintivo e logo abaixo também em velcro, para colocação da placa de identificação; do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, com as características do crachá, tendo na parte inferior a inscrição «Alfândega ou Finanças», em branco prateado.

Na manga esquerda, aplicação de emblemas sobrepostos correspondentes às bandeiras oficiais da União Europeia e de Portugal, em têxtil bordado com as dimensões 4 cm x 3 cm e aplicação em velcro (fig. 27);

j) Barrete de tecido de algodão azul-escuro, com o distintivo da AT estampado a branco na parte da frente, pala redonda, entretelada e forrada em tecido da mesma cor e fivela de ajuste (fig. 28);

k) Gorro térmico, de cor preta, em lã. A sigla «AT» bordada em fio prateado na parte frontal e a palavra «Alfândega/Finanças» bordada em fio prateado, na parte posterior (fig. 29);

l) Botas de cabedal e nylon de cor preta, sem enfeites, com atacadores sem presilhas, com biqueiras e com rasto de borracha preta vulcanizada (fig. 30);

m) Sapatos de cabedal e nylon, tipo ténis, de cor preta, com sola de borracha antiderrapante (fig. 31);

n) Cinturão em velcro, com 0,06 m de largura, de cor azul-escura, com fivela de encaixe com segurança (fig. 32);

o) Gravata de segurança em poliéster, mínimo de 135 g/m2, de cor azul-marinho, com o mesmo padrão da gravata de cerimónia e com fecho em velcro (fig. 33).

2 – Especificamente para uso nas atividades de investigação criminal, são criadas as seguintes peças:

a) Colete de identificação – Confecionado em tecido de polyester com tratamento teflon de cor azul-escura de abertura frontal com fecho de correr a todo o comprimento com acabamento em tira de tecido. No plano frontal com um bolso no canto superior esquerdo, reforçado nos seus limites, e dois bolsos retangulares com palas no plano inferior. Nas costas com dois bolsos retangulares com palas no plano inferior. Superiormente no peito do lado esquerdo com aplicação em velcro da mesma cor do tecido para aplicação de crachá. Nas costas em material refletor cinzento com a designação «Autoridade Tributária e Aduaneira» e «Investigação Criminal». Todo o colete tem nas cavas das mangas, na carcela junto ao fecho e no cós banda refletora cinzenta horizontal com 5 cm e 7 cm, respetivamente. Imediatamente por cima dos bolsos frontais e das costas tem igualmente banda refletora cinzenta com 5 cm. Lateralmente em baixo do lado direito o colete deverá ser ajustado através de tira em velcro ajustável horizontal com 18 cm (fig. 34);

b) Blusão de duplo uso, em tecido de gabardina de algodão/terylene, mínimo de 200 g/m2, de cor azul-escura; decote, mangas lisas amovíveis, pregadas nos ombros com fecho de correr escondido sob cava ligeiramente sobreposta à manga. Um dos lados sem qualquer inscrição ou referência, o outro lado exibe nas costas a inscrição Autoridade Tributária e Aduaneira e em letras maiúsculas «Investigação Criminal», em branco prateado.

No peito, do lado direito, acima do bolso as bandeiras de Portugal e da União Europeia, do lado esquerdo emblema da AT (fig. 35).

3 – Fazem ainda parte integrante do uniforme feminino, para serviços predominantemente operacionais, as peças previstas nos números anteriores, idênticas às do uniforme masculino com as devidas adaptações.

Artigo 8.º

Outras peças e equipamentos de proteção e segurança

Sempre que o exercício das funções o exijam, poderão ainda ser fornecidos pelo serviço respetivo, para utilização dos seus trabalhadores, os seguintes artigos:

a) Fato-macaco antiestático, em sarja mínimo de 240 g/m2, multibolsos; fecho central com cursor duplo e oculto com pala central e fecho de velcro; cós elástico, punhos elásticos e costura de dupla segurança. No bolso do peito, do lado esquerdo, o distintivo da AT estampado, com as mesmas características do crachá, tendo na parte inferior a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado (fig. 36);

b) Colete de alta visibilidade em poliéster, mínimo de 100 g/m2, de cor verde, decote em bico, com fecho central com velcro e faixas refletoras no torso, exibindo nas costas a inscrição «Autoridade Tributária e Aduaneira – Alfândega ou Finanças». No peito, do lado esquerdo, o distintivo da AT estampado, com as mesmas características do crachá, tendo na parte inferior a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado (fig. 37);

c) Casaco «softshell» bicolor, verde e azul, de alta visibilidade, exterior poliéster mínimo de 300 g/m2, forro poliéster mínimo 130 g/m2. Fecho central estanque em cor de contraste; faixas refletoras no torso e mangas; vivo refletor na cava dianteira e traseira; cós ajustável com stopper; três bolsos de vivo com fecho estanque e dois bolsos interiores de remendo, exibindo nas costas a inscrição Autoridade Tributária e Aduaneira e em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado.

No peito, do lado direito, aplicação em velcro para receber o distintivo e abaixo, também em velcro, para colocação da placa de identificação; do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, com as características do crachá.

Na manga esquerda aplicação de emblemas sobrepostos correspondentes às bandeiras oficiais da União Europeia e de Portugal, em têxtil bordado com as dimensões 4 cm x 3 cm e aplicação em velcro (fig. 38);

d) Calças, 100 % algodão, mínimo de 240 g/m2, bicolores, verde e azul, multibolsos de alta visibilidade. Fecho central e botão, faixas refletoras na parte inferior das pernas; contraste de cor nos foles, cordões e tecido entre as faixas refletoras (fig. 39);

e) Parka bicolor, verde e azul, impermeável de alta visibilidade. Exterior poliéster com recobrimento de PU, mínimo de 200 g/m2, forro poliéster mínimo de 60 g/m2, enchimento poliéster mínimo de 160 g/m2. Fecho central, oculto com pala; faixas refletoras no torso e mangas, capuz oculto no interior da gola; punhos canelados; dois bolsos inferiores de remendo com pala e velcro, exibindo nas costas a inscrição Autoridade Tributária e Aduaneira e em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado.

No peito, do lado direito, é aplicado velcro para colocação da placa de identificação. Do lado esquerdo, colocado velcro para aplicação do emblema da AT, com as características do crachá, tendo na parte inferior a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças» (fig. 40);

f) Calças impermeáveis, bicolores, verde e azul, multibolsos de alta visibilidade, exterior poliéster com recobrimento de PU, mínimo de 200 g/m2. Fecho central e botão, faixas refletoras na parte inferior das pernas; contraste de cor nos foles, cordões e tecido entre as faixas refletoras (fig. 41);

g) Botas de água de modelo tradicional, de borracha preta vulcanizada, forradas por dentro com malha de algodão, solas antiderrapantes; os canos não devem ultrapassar o nível dos joelhos (fig. 42);

h) Botas de proteção com sola e biqueira de aço, de cor preta, forradas por dentro com malha de algodão, com solas antiderrapantes (fig. 43);

i) Capacete de proteção, de cor branca, com o emblema da AT na parte frontal, em caso de utilização comum, devem ser fornecidas toucas descartáveis (fig. 44).

CAPÍTULO III

Artigos identificativos

Artigo 9.º

Elementos de identificação

Os trabalhadores da AT aos quais se aplica o presente Regulamento são ainda obrigados a usar os seguintes elementos de identificação:

a) Crachá-modelo já aprovado;

b) Placa de identificação pessoal, com a dimensão de 8 cm x 2,5 cm, em polímero termo estampado, com alfinete, de fundo azul, com rebordo e letras gravadas de cor branca. Na placa em tecido aplicada sobre velcro, as características são as mesmas. Em ambos os tipos são gravados dois nomes da preferência dos próprios;

c) Emblemas da bandeira da UE e Portugal, em têxtil bordado com as dimensões 5 cm x 3 cm e de aplicação em velcro;

d) Distintivo da AT com as características do crachá, em têxtil bordado ou polímero termo estampado, cuja aplicação é feita através de velcro, tendo na parte inferior e de forma separada, a inscrição em letras maiúsculas «Alfândega ou Finanças», em branco prateado.

Artigo 10.º

Distintivos de cargo e categoria

1 – Os distintivos destinam-se a diferenciar os trabalhadores da AT, em função do cargo e carreira em que se integram, são usados nas mangas, nas passadeiras ou nas platinas dos uniformes, e compostos essencialmente por estrelas e galões.

2 – As estrelas são a designação genérica dos distintivos dos cargos dirigentes.

Os galões são a designação genérica dos distintivos dos cargos de chefia, gestão e inspeção tributária e aduaneira.

3 – A sua especificação consta do anexo II ao presente Regulamento.

Artigo 11.º

Dirigentes

1 – Direção superior de 1.º grau: composto por quatro estrelas de cinco pontas prateadas sobre fundo dourado.

2 – Direção superior de 2.º grau: igual ao anterior, mas com três estrelas.

3 – Direção intermédia de 1.º grau: igual ao anterior, mas com duas estrelas.

4 – Direção intermédia de 2.º grau: igual ao anterior, mas com uma estrela.

Artigo 12.º

Chefias tributárias e aduaneiras

1 – Chefe de delegação aduaneira e chefe de serviço de finanças: constituído por quatro fitas de galão de fio de ouro sobre fundo em tecido preto e uma estrela de cinco pontas de prata dourada.

2 – Chefe de serviço de finanças adjunto: igual ao anterior, mas com três fitas de galão.

Artigo 13.º

Inspetores e gestores tributários e aduaneiros

1 – Inspetor tributário e aduaneiro: constituído por duas fitas de galão de fio de ouro sobre fundo em tecido preto, e uma estrela de cinco pontas de prata dourada.

2 – Gestor tributário e aduaneiro: igual ao anterior.

Artigo 14.º

Carreiras subsistentes

Área tributária e área aduaneira: constituído por uma fita de galão de fio de ouro sobre fundo em tecido preto, e uma estrela de cinco pontas de prata dourada.

Artigo 15.º

Colocação

1 – Os distintivos referidos nos números anteriores usam-se da seguinte forma:

a) Quando colocados nos ombros, são fixados em platinas e passadeiras de fundo preto;

b) Quando aplicados no peito, unicamente do lado direito, o distintivo tem a forma retangular e é colocado horizontalmente, com a mesma orientação da platina e passadeira do ombro direito, fixado ao vestuário através de velcro;

c) Nas mangas do casaco.

2 – As passadeiras e velcros são de tecido de feltro da cor preta, com 5 cm de largura e 9 cm de comprimento.

Artigo 16.º

Distintivo do serviço

1 – Os trabalhadores aos quais é aplicável o presente Regulamento são ainda obrigados a usar crachá ou o distintivo da AT.

2 – O crachá é usado no casaco, devendo ser colocado no peito, no lado superior esquerdo.

3 – Nas restantes peças, será aplicado o distintivo da AT, reprodução em polímero do crachá, no peito no lado superior esquerdo, através de velcro.

Artigo 17.º

Distribuição e duração do uniforme e equipamento

1 – A dotação e duração das peças integrantes dos uniformes são as constantes do mapa que consta como anexo III ao presente Regulamento, sendo a sua distribuição da responsabilidade e a expensas da AT.

2 – O modelo de uniforme de cerimónia é distribuído individualmente, por despacho do diretor-geral da AT, em função da missão ou atividade do trabalhador e considerando o interesse da instituição.

3 – O modelo de uniforme de atividade operacional é distribuído individualmente ao trabalhador, sempre que se encontre no exercício de funções em que o uso de uniforme seja de caráter obrigatório, conforme disposto no artigo 2.º do presente Regulamento.

4 – Nos serviços onde o uniforme não seja utilizado com caráter permanente, a duração das suas peças integrantes será prolongada por um período correspondente a mais 50 % dos prazos fixados no mapa referido no número anterior.

5 – Em casos excecionais, devidamente justificados, os períodos de duração fixados no mapa a que se refere o n.º 1 do presente artigo poderão ser reduzidos até 50 %, mediante despacho do diretor-geral da AT.

6 – Deverá ser possibilitada a cada trabalhador a quem foi distribuído uniforme, a aquisição a expensas próprias, e mediante requisição dirigida ao serviço responsável pela gestão dos uniformes, de maior quantidade de peças do que as que lhe cabe por dotação inicial.

7 – A renovação, total ou parcial, do uniforme, no período de duração fixado no mapa que consta do anexo III, é da responsabilidade do trabalhador sempre que não se encontre em condições de apresentação e utilização, exceto se tal resultar de situação de caso fortuito ou de força maior ou acidente, ocorrido no exercício das funções ou por causa destas, sempre mediante confirmação do respetivo superior hierárquico.

8 – Verificando-se alguma das situações previstas no número anterior, deve o trabalhador comunicá-la imediatamente ao respetivo superior hierárquico, que, uma vez confirmada, providenciará a requisição das peças a renovar.

Artigo 18.º

Situações omissas

As situações omissas serão objeto de despacho do diretor-geral da AT.

ANEXO I

Representação gráfica das peças

(ver documento original)

ANEXO II

(ver documento original)

ANEXO III

Mapa de dotação e duração

(ver documento original)

Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 626/2022

Sumário: Não declara a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho (Concurso de vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino); declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e dos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho (Revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário).

Processo n.º 841/21

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1 – O Primeiro-Ministro requereu, ao abrigo da competência que lhe é conferida pela alínea c) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das disposições normativas constantes do n.º 1 e do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho; e dos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, e, a título consequente, por conexão instrumental, também a norma constante do artigo 1.º desta última lei.

2 – O fundamento do pedido radica na desconformidade das normas mencionadas com o disposto no n.º 1 do artigo 111.º, conjugado com as alíneas d) e e) do artigo 199.º, ambos da CRP.

Em termos mais específicos, o pedido de declaração de inconstitucionalidade encontra-se fundamentado nos seguintes termos (transcrição parcial, sem destaques e sem notas de rodapé):

«I. A estrutura complexa do requerimento

1.º

O presente pedido de fiscalização de constitucionalidade reveste natureza complexa, ao sindicar normas distintas que figuram em leis parlamentares diferentes, complexidade que se justifica pela circunstância de as mesmas disposições assumirem um objeto e fins parcialmente idênticos, serem dirigidas à mesma categoria funcional genérica de destinatários (professores do ensino básico e secundário de estabelecimentos escolares públicos), enfermarem do mesmo tipo de inconstitucionalidade e terem sido publicadas em sequência cronológica e numérica no decurso do mesmo mês.

2.º

A sobredita natureza complexa do pedido, que se justifica por razões de economia processual e de urgência na decisão, não obsta ao seu conhecimento pelo Tribunal Constitucional, de acordo com a jurisprudência deste órgão vertida sobre a matéria, tal como dispõe o Acórdão n.º 105/86 desse mesmo Tribunal.

II. Factualidade relevante e questão de ordem

A. Enquadramento normativo da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho

3.º

A Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, impugnada neste requerimento, atento o disposto no seu artigo 1.º, desdobra-se em dois eixos, a saber:

a) Determinação ao Governo do encargo de abertura de um concurso de vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino;

b) Estipulação ao mesmo órgão, da obrigação de dar início a um processo negocial com as estruturas sindicais, para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais.

4.º

Concretizando o objeto definido no artigo 1.º desta lei, o artigo 2.º prescreve nos seus n.os 1 e 2 a abertura, no prazo de 30 dias posteriores à publicação do mesmo ato legislativo, de um procedimento concursal para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino, determinando algumas condições para a fixação das vagas a prover.

5.º

O n.º 5 do mesmo preceito legal prescreve, por seu turno, a aplicação do regime transitório constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual [diploma que aprova o regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança) no tocante às condições de integração na carreira do pessoal docente recrutado na sequência do referido procedimento.

6.º

O n.º 6 do mesmo artigo 2.º determina a abertura, até ao final do ano letivo de 2020/2021, de um processo de negociação com as associações sindicais, tendente à aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, sendo que o artigo 3.º deste diploma impõe que, até à entrada em vigor do novo regime específico de seleção e recrutamento, seja aplicável, com as devidas adaptações, aos docentes por ele abrangidos, o regime de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança constante do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual.

7.º

Finalmente, o artigo 4.º determina que o Governo proceda à regulamentação da lei em exame no prazo de 30 dias subsequentes à sua publicação, tornando obrigatória a sua negociação com as estruturas sindicais.

8.º

Importa ter presente que a motivação do legislador parlamentar se encontra sintetizada na exposição justificativa introdutória do projeto legislativo que esteve na base da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho (Projeto de Lei n.º 660/XIV/2.º, do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português), que toma em consideração a circunstância de:

a) O ensino artístico especializado das artes visuais e dos audiovisuais ser, no entendimento dos proponentes, assegurado por docentes contratados para lecionar as disciplinas de técnicas especiais que, na sua maioria, se mantêm com contratos anuais, preenchendo necessidades permanentes das respetivas escolas;

b) O Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, ter aprovado um concurso extraordinário de vinculação de docentes dessas áreas, sem que tenha ocorrido, posteriormente, mais nenhum concurso idêntico e não tendo sido criado um regime específico de recrutamento e seleção para os docentes do ensino artístico especializado nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, o que favoreceria a precariedade laboral de dezenas de docentes das artes visuais e dos audiovisuais, “que, em vez de integrarem a carreira, apenas veem, ano após ano, o seu contrato a ser renovado. Em muitos casos, estes docentes já somam três contratos sucessivos em horário completo, tendo assim sido reconduzidos nos últimos anos letivos”.

9.º

Com relevância para a apreciação das questões de constitucionalidade que são suscitadas neste requerimento, a moldura legal subjacente à aprovação da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, bem como as opções materiais nela vertidas, poderá ser sintetizada do seguinte modo:

a) O artigo 62.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro), comete diretamente ao Governo a aprovação da legislação complementar de desenvolvimento, designadamente no domínio das carreiras do pessoal docente e de outros profissionais da educação (cf. n.º 1, alínea c) dessa Lei);

b) De acordo com o disposto no artigo 36.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (ECD), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril, ao abrigo do desenvolvimento da Lei de Bases do sistema educativo, “o ingresso na carreira docente faz-se mediante concurso destinado ao provimento de lugar do quadro de entre docentes que satisfaçam os requisitos de admissão a que se refere o artigo 22.º do mesmo diploma;

c) No domínio da docência do ensino artístico especializado – áreas das Artes Visuais e dos Audiovisuais, da Dança e da Música – o Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, veio aprovar o regime específico de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado da música e da dança;

d) O referido diploma foi emitido ao abrigo do disposto no artigo 24.º do ECD, nos termos do qual a regulamentação dos concursos deve ser operada por decreto-lei;

e) O Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, que regula o regime de concursos;

f) Em conformidade com o disposto no artigo 28.º do ECD, no artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, e nos artigos 4.º e 8.º do Regime de Seleção e Recrutamento de Docentes do Ensino Artístico Especializado da Música e da Dança, publicado em anexo ao Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual, a dotação das vagas a preencher pelos concursos previstos e regulados neste âmbito é fixada por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da educação;

g) É então na esteira destes últimos preceitos legais que se configura a regulamentação prevista no artigo 4.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, o respetivo objeto e o seu alcance (cf. o artigo 2.º, n.º 4 do mesmo diploma).

10.º

Considera o Primeiro-Ministro que tanto a norma do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, que impõe ao Governo a abertura de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico no prazo de 30 dias contados a partir da data de entrada em vigor da referida lei, como a norma do n.º 6 do mesmo artigo que dita ao Executivo a obrigação de, até ao final do ano letivo de 2020/2021, iniciar negociações com os sindicatos, tendo por fim a aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes dessa categoria funcional, suscitam dúvidas pertinentes de constitucionalidade, assentes na violação do princípio da separação de poderes e do núcleo de competências administrativas reservadas ao Governo.

B. Enquadramento da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho

11.º

A Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, resultou da iniciativa parlamentar do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (Projeto de Lei n.º 761/XIV/2), e tem por objeto, de acordo com o seu artigo 1.º, vincular o Governo à abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, que estabelece o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário.

12.º

Com efeito, estabelece o artigo 1.º do diploma em crise – sob a epígrafe “objeto” – , que «A presente lei determina a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho.»

13.º

Por seu turno, conferindo obrigatoriedade à abertura do referido processo negocial, o artigo 2.º do diploma dispõe que: “No prazo de 30 dias, o Governo inicia negociação com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário deforma a garantir a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da presente lei”.

14.º

Por sua vez o artigo 3.º do diploma em análise, para o qual a parte final do artigo 2.º supratranscrito remete os parâmetros que devem guiar a negociação com os sindicatos de modo a ser alcançado o objetivo de valorização da carreira docente, prescreve muito perentoriamente que:

“A revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei orienta-se pelos seguintes critérios:

“a) Respeito pela graduação profissional e eliminação de ultrapassagens;

b) Vinculação de docentes contratados mais célere e sistemática;

c) Inclusão dos horários incompletos para efeitos de mobilidade interna;

d) Alteração dos intervalos horários.”

15.º

Em síntese, por via dos normativos supra elencados, a Assembleia da República impõe ao Governo (i) a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais; (ii) num prazo determinado (30 dias); (iii) para um fim específico (rever o Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, de modo a ser alcançado o objetivo de valorização da carreira docente); e (iv) em cumprimento dos critérios especificamente consagrados, a serem considerados na negociação para efeito da formatação dos termos da revisão do referido regime legal (os do artigo 3.º da lei em crise).

16.º

Nestes termos, no entendimento do Primeiro-Ministro, os artigos 2.º e 3.º, em conjugação com o artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, desrespeitaram o princípio da separação de poderes, dado que permitem à Assembleia da República, ao abrigo de um ato com a forma de lei, agir como superior hierárquico do Governo e interferir, mediante ordens e orientações, em matérias que, no domínio da função administrativa, a Constituição reserva ao Executivo.

III. A problemática do núcleo da reserva de administração do Governo na doutrina e na jurisprudência

17.º

A doutrina admite, pacificamente, domínios materiais reservados à Administração autónoma, considerando, contudo, um tema mais complexo e difícil na sua determinação, a existência de uma reserva geral de Administração, nomeadamente no eixo das relações entre o Parlamento legislador e o Governo como órgão superior da Administração Pública.

18.º

Ainda assim, a existência de uma reserva de Administração do Governo em face da densidade reguladora da lei é reconhecida pela doutrina, não mediante uma linha de demarcação material fixa, mas antes no contexto casuístico de aferição de uma “reserva de decisão no caso concreto” o qual diz “respeito ao modo de agir em situações concretas e perante pessoas determinadas”, cumprindo destacar os seguintes passos doutrinais de referência:

a) Não havendo “setores materiais determináveis aprioristicamente” que impliquem uma reserva de administração, haverá “formas de atuação, procedimentos e dispositivos organizativos que são necessariamente inerentes à função administrativa”. Assim “é concebível que, em certa medida, eles sejam suscetíveis de apreensão normativa pelo legislador, porque este estará, em princípio, legitimado a pré-ocupar (…) um espaço da atividade executiva. Mas já não será constitucionalmente admissível uma interferência legislativa que paralise os procedimentos operativos da Administração pública, subvertendo ou diluindo os nexos de imputação e responsabilidade política que devem existir entre a Assembleia da República e o Governo. (…)”. A reserva de funções tem ínsita uma dimensão positiva de separação de poderes na vertente racionalizadora do mandato organizatório-funcional do Estado de Direito democrático”.

b) “O princípio da separação de poderes não pode deixar de limitar a Assembleia da República enquanto órgão legislativo, face ao Governo, enquanto órgão da Administração pública, nem o Tribunal Constitucional poderá deixar de se sentir limitado na configuração das relações entre o poder legislativo e o poder administrativo. O poder legislativo, apesar de conformar o exercício da atividade administrativa e de fixar o grau de liberdade decisória das estruturas administrativas terá sempre de respeitar um espaço mínimo de intervenção autónoma da Administração pública: a função administrativa não é uma dádiva da lei, nem o seu exercício um ato de graça do legislador, antes deparamos com uma função que encontra na Constituição o seu título legitimador, o alicerce de um espaço reservado de decisão e uma autoridade soberana paralela aos demais poderes do Estado”;

c) “(…) esse poder de modelação e conformação do legislador não pode ser havido como absoluto, ilimitado ou incondicionado, sob pena de lhe ser mesmo consentido subverter o sentido do reconhecimento constitucional de um quadro próprio de legitimação e responsabilidade da Administração (…)”. Há um limite funcional que se “traduz na impossibilidade de o legislador restringir a competência de órgãos da Administração e programar a atividade administrativa (…) em termos que acabam por verdadeiramente desvirtuar e desfigurar essa função. Se tal limite for ultrapassado aí teremos uma violação do núcleo essencial do princípio da divisão e separação de poderes, por desrespeito (…) daquele mínimo de autonomia própria da administração pública (…).”

d) “A separação de poderes não compromete a validade de leis formais do Parlamento que, ditando critérios de decisão e até comandos jurídicos singulares, assumam caráter auto-aplicativo (dispensando atos de execução). Inibirá; sim, a intromissão por via legal no poder de direção do Governo relativamente à administração direta, mormente através de normas que reduzam o sentido útil desse poder de direção ou de atos materialmente administrativos editados taticamente pelo Parlamento sob a forma de lei, suscetíveis de constituir uma inversão nuclear do princípio da separação de poderes. O mesmo critério que proíbe que o núcleo essencial do exercício de uma função, cometido a um órgão de poder, seja usurpado pelos poderes qualitativamente diversos de outro órgão que não tem acesso a esse núcleo, utilizando como expediente para essa usurpação a forma de um ato de hierarquia superior”.

19.º

Pela sua pertinência relativamente à configuração de um domínio funcional de reserva de administração do Governo em face do legislador parlamentar, no contexto de governos minoritários, importa atentar nos seguintes passos de outra doutrina também referencial:

a) “A inexistência de quaisquer limites à função legislativa perante a Administração é totalmente incompatível com o princípio da separação de poderes. A mais intensa legitimidade democrática do legislador e a necessidade de controlo parlamentar do Executivo (…) não são argumentos em contrário da reserva de Administração, pois o significado último do princípio da separação de poderes é precisamente o de evitar que a distribuição do poder pelo aparelho público conduza a situações de omnipotência (…). Uma coisa é admitir que a lei pode ter um conteúdo individual e concreto quando traduza escolhas de primeiro grau, e portanto, de natureza política e outra muito diversa é sustentar que pode descer ao nível de pura administração”;

b) A levarem-se tais argumentos até às últimas consequências, e por absurdo, a Assembleia da República poderia na prática gerir através de leis os serviços do estado Administração e da sua administração direta e indiretamente dependente em vez de um governo minoritário.”

c) O papel do Governo como órgão da condução política geral do País e órgão superior da Administração Pública ficaria “em perigo caso se admitisse a interferência da Assembleia da República em tais matérias; isto para já não falar na própria lógica da sua responsabilidade perante o Presidente da República e a Assembleia da República, que ficaria esvaziada no primeiro caso e sem sentido no segundo”.

20.º

Na esfera jurisprudencial, há muito que o Tribunal Constitucional português, ao abrigo do princípio democrático e da natureza primária ou dominante da atividade legislativa, acolhe uma construção expansiva de lei formal, no sentido de admitir a possibilidade dessa lei pré-ocupar domínios ordinariamente cometidos à função administrativa, pelo que nos Acórdãos n.os 1/97 e 24/98 legitimou essa expansão vertical da lei, se bem que tenha admitido, em tese, a existência de um “núcleo” da atividade administrativa governamental, defendido pela Constituição contra apropriações intoleráveis por parte do poder legislativo parlamentar.

21.º

Contudo, ulteriormente, no Acórdão n.º 214/2011, o Tribunal deu um passo sensível no reconhecimento de um domínio próprio da Administração e pronunciou-se pela inconstitucionalidade, com vários fundamentos, de um decreto da Assembleia da República que, em matéria de avaliação de desempenho de professores, afrontou o princípio da separação de poderes e perpetrou uma incursão indevida na reserva de Administração do Governo, constituindo este aresto uma referência fundamental na articulação do presente requerimento.

22.º

Do exposto importa registar uma tendência para uma aproximação da jurisprudência constitucional em relação à doutrina dominante, relativamente à aceitação de domínios móveis de reserva de Administração do Governo ancorados, positivamente, nas competências que a Constituição lhe reconhece, mormente no respeitante aos seus poderes de direção e superintendência e, no plano negativo, no reconhecimento de limites funcionais no uso da competência legislativa parlamentar bem como do defeso da autonomia funcional, política e administrativa, do Governo em face do Parlamento, com exclusão de qualquer relação de subordinação hierárquica.

IV. Fundamentos da inconstitucionalidade das normas impugnadas

A. Da inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho

23.º

O n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, impõe a abertura de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado no prazo de 30 dias subsequente à entrada em vigor da referida lei.

24.º

É, contudo, muito duvidoso que, numa matéria da esfera constitucional da competência administrativa do Governo, como a que respeita a um procedimento concursal singular para ingresso nas carreiras da função pública [alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP], a Assembleia da República possa dar, através da forma de lei, injunções ao Governo para a abertura de um concreto e determinado concurso, respeitante a uma dada categoria funcional e na observância de um período de tempo exíguo e pré-determinado.

É que,

25.º

Se se atentar, considerada a similitude da matéria, no teor do Acórdão n.º 214/2011 do Tribunal Constitucional, uma injunção dessa natureza não seria conforme à Constituição.

26.º

Enfatiza a este propósito o mencionado Acórdão n.º 214/2011 que:

a) “As relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit, vol. II, p. 415)”;

b) “Efetivamente, o Governo é um órgão dotado de legitimidade e competências constitucionais próprias, cujo estatuto escapa à decisão do legislador ordinário. Dentro dos limites da Constituição e da lei, o Governo é autónomo no exercício da função governativa e da função administrativa. Nas zonas de confluência entre atos de condução política e atos de administração a condução política e atos de administração a cargo do Governo, a dimensão positiva do princípio da separação e interdependência de órgãos de soberania impõe um limite funcional ao uso da competência legislativa universal da Assembleia da República [artigo 161.º, alínea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento não transmude a forma legislativa num meio enviesado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento (…) do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da Administração Pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração direta do Estado [artigo 199.º, alínea d), da CRP];

c) “A Assembleia, nas suas relações com o Governo “(…) não pode ordenar-lhe a prática de determinados atos políticos ou a adoção de determinadas orientações (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit, p. 414). Designadamente, não pode fazê-lo sem previamente alterar os parâmetros legais dessa atividade, no domínio das competências administrativas que a Constituição lhe comete como o de dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, em que as escolas públicas e o seu pessoal docente se integram.”

27.º

A Assembleia da República é um órgão dotado do primado da função legislativa, mas desprovido de competências administrativas com eficácia externa e alcance intersubjetivo.

Ora, no presente caso,

28.º

O Parlamento, através da norma sindicada, usou a forma legal para impor ao Governo a abertura de um concurso extraordinário para uma categoria funcional determinada, num período temporal pré-definido e respeitante a uma situação concreta (porque desprovida de aplicação sucessiva] e, ao fazê-lo:

a) Derrogou tacitamente, para providenciar uma situação concursal singular, uma base geral aprovada pela própria Assembleia – a alínea c) do n.º 1 do artigo 62.º da Lei n.º 46/86 – que comete exclusivamente ao Governo a competência para regular, sob a forma de decreto-lei, a matéria relativa às “carreiras de pessoal docente e de outros profissionais da educação”, sem que tenha alterado previamente a mesma base, onde figuram os parâmetros da competência governamental sobre a matéria;

b) Derrogou, igualmente para reger uma situação concreta, sem prévia alteração do regime legal vigente, tanto o disposto no artigo 24.º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril (ECD), que desenvolve as mesmas bases gerais e que determina que a regulamentação dos concursos previstos no mesmo estatuto deve fazer-se por decreto-lei, como o disposto no Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, que, precisamente ao abrigo do preceito anterior, regulamentou o regime específico de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado da música e da dança;

c) Criou, por conseguinte, uma decisão-medida injuntiva que impôs ao Governo, em prazo certo, a abertura de um concurso extraordinário para uma dada categoria funcional ao arrepio de toda a legislação reforçada e de desenvolvimento referida nas alíneas precedentes, a qual conferia ao Executivo autonomia decisória para regulamentar as carreiras de pessoal docente e respetivos concursos;

d) Apropriou-se, em conclusão, mediante o uso indevido e abusivo da forma legal, de poderes inerentes ao exercício da função administrativa em áreas reservadas ao Executivo, ao abrigo dos seus poderes de direção (alínea d) do artigo 199.º da CRP) no que tange a domínios próprios de gestão do mesmo Executivo relativos a atos concursais que tangem a carreiras de trabalhadores em funções públicas (alínea e) do mesmo artigo 199.º), poderes que não foram alterados pela legislação vigente sobre a matéria (cf. artigo 9.º deste requerimento).

Em suma,

29.º

A Assembleia da República, ao utilizar a forma de lei, mediante a aprovação do n.º 1 do artigo 2.º da Lei sindicada, para ditar injunções ao Governo, constrangendo-o a abrir um concurso específico ou singular mediante um comando de conteúdo concreto:

a) Alcandora-se materialmente a uma posição ilegítima de órgão superior da Administração, colocando o Governo numa relação de subalternidade, em violação do princípio da separação de poderes (n.º 1 do artigo 111.º da CRP];

b) E perpetra uma incursão no núcleo reservado das competências administrativas do Governo, ínsitas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, programando a atividade de gestão administrativa do Executivo em relação a pessoal docente das carreiras públicas e reduzindo todo o sentido útil das referidas competências governamentais.

B. Da inconstitucionalidade da norma do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho

30.º

O teor do n.º 6 do artigo 2.º assume contornos identitários ao artigo 1.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, objeto de controlo preventivo de constitucionalidade promovido pelo então Presidente da República, o qual deu origem ao já referido Acórdão n.º 214/2011 do Tribunal Constitucional.

31.º

Dispunha o artigo 1.º do Decreto n.º 84/XI que, até final do ano letivo então em curso, o Governo deveria iniciar um processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes do ensino básico e secundário, de modo a produzir efeitos a partir do início do ano letivo seguinte.

Sucede que,

32.º

Com grande semelhança, o artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, que se encontra em apreciação impõe, igualmente, no seu n.º 6, a abertura, até ao final do ano letivo de 2020/2021, de um processo negocial com as estruturas sindicais do qual resulte a aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais.

33.º

A legislação em vigor prevê que a aprovação de um regime específico de recrutamento de docentes de categorias funcionais determinadas seja sujeita a uma prévia negociação coletiva [cf. alínea g) do artigo 4.º e artigo 24.º do ECD e artigo 347.º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, na sua redação atual, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (“LTFP”)], pelo que, numa primeira leitura, seria possível considerar que a norma sindicada seria apenas uma disposição redundante.

Contudo, a redundância é apenas aparente, pois,

34.º

O que resulta ser constitucionalmente inadmissível consiste na fixação de uma obrigação concreta ao Governo, estabelecida em lei parlamentar, para que o mesmo negoceie com estruturas sindicais e na observância de limites temporais precisos a alteração de um diploma legal.

35.º

A este propósito, cumpre salientar que, o n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, ao prescrever que “até ao final do ano letivo de 2020/2021, é aberto um processo negocial com as estruturas sindicais para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais”, não deixa margem para dúvidas sobre a natureza imperativa do comando legal que vincula o Governo a essa diligência e com prazo-limite para o seu início, não estando em causa uma “norma programática” ou uma “lei-cartaz”, reconduzível a uma recomendação de conteúdo não vinculativo, mas antes, tratando-se de uma disposição impositiva.

36.º

Ademais, quanto à natureza desse comando, o enunciado vinculante da norma em apreço redunda numa injunção ou numa ordem para que, ao abrigo das suas competências administrativas, o Governo inicie um processo negocial em prazo determinado, como ato preparatório necessário à aprovação de um regime de seleção ao qual fica adstrito.

37.º

Por outras palavras, a Assembleia da República utilizou a forma de lei para interferir na esfera das competências administrativas do Governo previstas na alínea d), conjugada com a alínea e) do artigo 199.º da CRP, atuando como seu superior hierárquico, ao ditar-lhe uma injunção para negociar com estruturas sindicais, num prazo determinado, a aprovação de um regime, e agindo igualmente como titular de um poder de superintendência administrativa ao estabelecer orientações específicas sobre o objeto dessa negociação.

38.º

Ora, sobre a inadmissibilidade constitucional quanto à fixação de uma obrigação ao Governo, estabelecida em lei parlamentar, para que o mesmo negoceie com estruturas sindicais, numa situação concreta ou específica, a alteração de um diploma legal ou regulamentar, o Tribunal Constitucional parece claro, cumprindo chamar de novo à colação o Acórdão n.º 214/2011, nas seguintes passagens:

a) Nada parece proibir que a lei fixe um prazo côngruo para regulamentação das leis que dela precisem para serem exequíveis.

Mas a norma em presença não pode ser interpretada como de estatuição de um mero prazo para o Governo regulamentar as normas do Estatuto que disso careçam porque não houve aí qualquer alteração e a matéria já estava regulamentada. O seu sentido jurídico é, na base de um juízo político «não serve, faça-se outro», o de vincular o Governo a iniciar o processo negocial com vista ao estabelecimento de um novo modelo de avaliação”;

b) Assim priva-se a Administração do instrumento normativo de gestão existente e fixa-se um limite temporal (deadline) para que um outro seja estabelecido: o início do próximo ano letivo”;

c) Pelo que “(…) a decisão sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento – com as associações sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar – é uma opção política que um órgão de soberania não pode impor ao outro, mesmo nos espaços onde ambos concorram no poder de regulação emergente, seja este equiordenado (lei-decreto-lei) seja escalonado (ato legislativo-ato regulamentar)”;

d) “As relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República (tf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit, vol. II p. 415)”;

e) “A Assembleia, nas suas relações com o Governo “(…) não pode ordenar-lhe a prática de determinados atos políticos ou a adoção de determinadas orientações”.

39.º

A ordem para negociar com os sindicatos, no limite de um tempo determinado, tendo em vista a ulterior alteração de um decreto-lei, conforma uma instrução ou injunção materialmente administrativa própria do poder de um superior hierárquico em relação a um órgão subalterno, que resulta ser inadmissível na relação entre dois órgãos de soberania, no âmbito da qual o Governo não se encontra subordinado a ordens por parte de um Parlamento que:

a) Não é titular da função administrativa exercida com eficácia externa intersubjetiva e, por consequência, encontra-se privado de poderes de direção e superintendência sobre a administração direta, bem como dos poderes gestionários das carreiras da função pública (cfr respetivamente, as alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP);

b) No exercício da função política, não se pode apropriar do estatuto nuclear do Governo como órgão de condução da política geral do País (artigo 182.º da CRP).

40.º

Haverá, por conseguinte, neste segmento da norma, uma violação do princípio da separação de poderes (n.º 1 do artigo 111.º da CRP], bem como uma intrusão indevida na reserva governamental de administração relativa ao poder de direção sobre a administração pública direta (alínea d), conjugada com a alínea e) do artigo 199.º da CRP).

C. Da inconstitucionalidade das normas dos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2 021, de 23 de julho

41.º

Parece inequívoco que a norma do artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, tal como se encontra enunciada juridicamente, não assume a natureza de uma “norma programática” ou de uma “lei-cartaz”, reduzível a uma recomendação de conteúdo não vinculativo, tratando-se, antes, de uma disposição cogente que impõe ao Governo o início de negociações com os sindicatos para a revisão de um decreto-lei e até fixa imperativamente um prazo de 30 dias para o início das mesmas negociações, sendo que:

a) A expressão “A presente lei determina a abertura de um processo negocial,” ínsita no artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, quando conjugada com a fórmula prevista no artigo 2.º que estabelece que “No prazo de 30 dias, o Governo inicia negociação” não deixa margem para dúvidas sobre a natureza imperativa do comando legal que vincula o Governo a essa diligência e com prazo-limite para o seu início;

b) Ademais, quanto à natureza desse comando, o enunciado vinculante das duas normas sistematicamente conjugadas redunda numa injunção ou numa ordem para que, ao abrigo das suas competências administrativas previstas na alínea e) do artigo 199.º da CRP, o Governo inicie um processo negocial em prazo determinado, como ato preparatório necessário da revisão de um decreto-lei à qual fica adstrito.

42.º

Quanto ao artigo 3.º, para o qual o artigo 2.º remete, ele contém diretrizes genéricas dirigidas ao Governo que delimitam o objeto material da revisão do decreto-lei e orientam o modo e os termos segundo os quais, no respeitante a quatro matérias delimitadas, o mesmo Governo deve negociar com os sindicatos o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, sendo também inequívoco o sentido de obrigatoriedade dos referidos critérios, o qual se encontra patente nas expressões:

a) “(…) de forma a garantir a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da presente lei” (artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho);

b) “A revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei orientasse pelos seguintes critérios (…)” (artigo 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho).

43.º

A Assembleia da República, ao abrigo da sua competência legislativa genérica (alínea c) do artigo 161.º da CRP) é um órgão dotado dos poderes funcionais apropriados para aprovar legislação de trabalho relativamente a trabalhadores em funções públicas. Porém, no presente caso, o Parlamento optou por impor ao Governo uma tarefa de revisão, dando-lhe uma injunção para iniciar preparatoriamente, ao abrigo das competências administrativas do mesmo Executivo (alínea e) do artigo 199.º da CRP), um processo negocial prévio com os sindicatos, no respeito por um prazo determinado, delimitando as matérias a negociar e fixando diretrizes ou orientações sobre os termos e limites que o Governo deve acatar na negociação, tendo em vista a ulterior modificação do Decreto-Lei n.º 132/2012, 27 de junho, à luz dessas diretrizes.

44.º

Ao ter-se decidido pela segunda opção, a Assembleia da República utilizou a forma de lei para interferir na esfera das competências administrativas do Governo, atuando como seu superior hierárquico, ao ditar-lhe uma injunção para negociar num prazo determinado com estruturas sindicais a alteração de um decreto-lei e agindo, igualmente, como titular de um poder de superintendência administrativa ao estabelecer orientações específicas sobre o objeto e os termos da negociação.

45.º

Dado que:

a) Sem prejuízo da responsabilidade política do Governo perante a Assembleia da República, as duas instituições são órgãos de soberania com estatuto e poderes autónomos;

b) A Assembleia da República não é titular de competências administrativas com eficácia externa;

c) A densidade reguladora da lei deve respeitar um núcleo mínimo de competências úteis reservadas pela Constituição ao Governo, nomeadamente as previstas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º;

Considera o Primeiro-Ministro que as normas dos artigos 2.º e 3.º, em conjugação com o artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, violaram o princípio da separação de poderes e interferiram, mediante ordens e orientações, na reserva da função administrativa que a Constituição comete ao Governo.

Senão, vejamos:

46.º

O processo de negociação coletiva entre o Governo e as organizações sindicais tendo em vista a fixação do regime de recrutamento e a mobilidade do pessoal docente do ensino público, prevista aliás na LTFP e no ECD (em disposições já citadas neste requerimento), é matéria da exclusiva competência do Governo, seja como órgão de condução da política geral do País, seja como órgão superior do Estado-Pessoa na administração da educação pública (artigo 186.º, conjugado com as alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP).

47.º

No que respeita ao estatuto de trabalhadores em funções públicas, a alínea e) do artigo 199.º da CRP atribui ao Governo a faculdade de “praticar todos os atos exigidos por lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas públicas” o que envolve, para além de poderes gestionários, a decisão relativa à iniciação de um processo concreto de audição ou de negociação do estatuto profissional desses trabalhadores com os seus representantes sindicais, como é o caso.

48.º

Paralelamente, a jurisprudência constitucional (cf. Acórdão n.º 374/2004 e Acórdão n.º 602/2013 do Tribunal Constitucional) reconhece um domínio material de autonomia privada aos parceiros sociais, mormente aos sindicatos no plano da negociação coletiva, se for esse o caso, domínio que, encontrando-se sujeito à lei, não deixa de se encontrar salvaguardado de interferências intrusivas do legislador no condicionamento casuístico das partes, num concreto processo negocial.

49.º

A norma contida no artigo 2.º do diploma em crise, a qual obriga o Governo a negociar, num prazo determinado, os termos da alteração a um decreto-lei, consiste materialmente numa “instrução” ou numa “ordem”, definida como “a imposição de uma ação ou de uma abstenção concreta”, sendo que a faculdade de dar ordens à Administração (direta) é um poder reservado ao Governo (alínea d) do artigo 199.º da CRP), dado que “o Governo tem poder de direção sobre a Administração direta do Estado, com a faculdade de emissão de ordens e comandos, expressão de um poder hierárquico”.

50.º

Sucede que o Governo, como órgão de soberania, sendo politicamente responsável perante o Parlamento e fiscalizado por este quanto ao exercício da sua atividade administrativa, não se encontra sujeito a ordens ou injunções da Assembleia da República a qual, como reconhece o Acórdão n.º 214/2011, não exerce sobre ele qualquer poder de hierarquia, sendo certo que, ao arrepio desta realidade constitucional, o comando do artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, configura a natureza deslocada de uma ordem ou injunção.

51.º

Mas a Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, não se limita a expedir a referida injunção ou instrução para negociar e fazê-lo com limites temporais pré-determinados, mas pretende, igualmente, fixar diretrizes sobre os termos dessa negociação.

52.º

Isto significa que as “orientações” (sic) negociais ínsitas no artigo 3.º do diploma, para o qual o artigo 2.º remete, dirigidas a uma negociação específica e a partes concretas, envolve não apenas o exercício de poderes de condução política, mas sobretudo, faculdades de superintendência sobre aquele que é o órgão superior da Administração Pública, atribuições funcionais que, na esfera administrativa, a Constituição não comete ao Parlamento, mas reserva ao Governo na alínea d) do artigo 199.º da CRP.

53.º

Com efeito, a superintendência:

a) Consiste na “relação jurídica entre duas entidades da administração pública, na qual uma delas, a entidade principal, detém um poder de orientação da outra, entidade instrumental (…) que se materializa através de medidas de definição das prioridades e objetivos a prosseguir, das estratégias a adotar e das metas a atingir, bem como a da emissão de diretrizes e de instruções sobre o modo de realização dos referidos objetivos e metas por parte da entidade instrumental”;

b) Consiste no “poder de orientação, no poder de emitir diretivas” e a diretiva “encerra uma enunciação de objetivos e métodos genéricos de atuação”.

54.º

Ao expedir ordens e formular orientações ao Governo como órgão superior da Administração Pública, a Assembleia da República:

a) Retorce ou desvirtua o exercício da função legislativa de forma a poder substituir-se ao mesmo Governo como órgão superior da mesma Administração e assume uma posição de supremacia sobre este no exercício de uma função do Estado – a atividade administrativa – a qual se encontra vedada à mesma Assembleia no plano das relações intersubjetivas com eficácia externa, utilizando para o efeito um comando de conteúdo administrativo mas com forma de lei;

b) Programa a atividade administrativa do Executivo, definindo metas e prioridades num procedimento administrativo específico, condicionando diretamente a tramitação gestionária de apuramento e suprimento das necessidades previsionais que a lei concede à Administração competente.

Parece, contudo, evidente que,

55.º

Tal como sucede com a norma do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, nos termos evidenciados no n.º 30.º e seguintes do presente requerimento, o sentido do artigo 2.º do diploma assume contornos de semelhança com o artigo 1.º do Decreto n.º 84/XI, da Assembleia da República, alvo de pronúncia pela inconstitucionalidade pelo Acórdão n.º 214/2011 desse Tribunal.

56.º

Importa uma vez mais rememorar que aquele diploma dispunha que, até final do ano letivo em curso, o Governo deveria iniciar um processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes do ensino básico e secundário, de modo a produzir efeitos a partir do início do ano letivo seguinte.

57.º

Analogamente ao que sucedeu com a situação que foi objeto do juízo de inconstitucionalidade no referido Acórdão n.º 214/2011, a Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, priva o Governo de institutos que a Constituição lhe confere, no âmbito dos seus poderes administrativos e de autonomia decisória, previstos nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, para determinar o “se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento” implicando:

a) A norma do artigo 2.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, a fixação de uma injunção de conteúdo administrativo para o Governo atuar, em tempo concreto, no domínio das competências administrativas explícitas que lhe são reservadas pela Lei Fundamental;

b) O artigo 3.º, a emissão de uma diretriz ou orientação ao Governo sobre os termos em que deve formatara sua proposta negocial e, ainda, como efeito da negociação, as linhas de força que devem presidir à revisão de um decreto-lei, sendo que o mesmo preceito, atenta a sua densidade e objeto, não pode ser definido como uma base geral de um regime jurídico, suscetível de servir de parâmetro de ilegalidade superveniente do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, no caso de o Governo vir a omitir a revisão deste último diploma.

58.º

Cumprindo a este requerimento especificar a intrusão indevida na reserva de competências administrativas do Governo aqui sustentada, anote-se que os critérios fixados no artigo 3.º desta Lei encerram orientações concretas de diferente densidade que vinculam o Governo a assumir/negociar uma proposta negocial que assegure não só:

a) O seu efetivo comprometimento com a promoção regular/programada de processos de vinculação permanente dos docentes contratados a termo (cf. a alínea b) do artigo 3.º);

b) A disponibilização simultânea de horários completos e incompletos para efeitos de colocação em mobilidade interna (cf. decorre da alínea c) do artigo 3.º).

59.º

A conformação necessária com tais critérios permite que a Assembleia da República condicione diretamente o procedimento gestionário de recolha e suprimento das necessidades previsionais da administração educativa que a lei concede às estruturas administrativas (cf. artigo 27.º, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual e o Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, na sua redação atual), interferindo com o racional do processo de levantamento e preenchimento de necessidades (o “se”, o “quantum” e o “como”) que é indissociável dos princípios de boa-administração dos recursos humanos e financeiros existentes e da prossecução do interesse do sistema público de ensino.

60.º

Tenha-se presente que:

a) Em desenvolvimento da Lei de Bases do Sistema Educativo, o artigo 17.º do ECD estabelece o concurso como o processo de recrutamento e seleção, normal e obrigatório, do pessoal docente que se rege pelos princípios reguladores dos concursos na Administração Pública, nos termos e com as adaptações previstas no decreto-lei a que se refere o artigo 24.º do mesmo diploma (vide ainda o artigo 36.º do ECD para efeitos de ingresso na carreira docente];

b) Por seu turno, o artigo 25.º do ECD dispõe sobre a estrutura dos quadros de pessoal docente dos estabelecimentos de educação ou de ensino públicos que fixam as dotações para a carreira docente e se desdobram em: i) Quadros de agrupamento de escolas; ii) Quadros de escola não agrupada; e iii) Quadros de zona pedagógica;

c) Ainda de acordo com o artigo 26.º do ECD, os quadros de agrupamento de escolas, bem como os quadros das escolas não agrupadas, destinam-se a satisfazer as necessidades permanentes dos respetivos estabelecimentos de educação ou de ensino, sendo a dotação de lugares discriminada por ciclo ou nível de ensino e grupo de recrutamento e categoria, nos termos que forem fixados por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da educação;

d) Por outro lado, os quadros de zona pedagógica destinam-se a facultar a necessária flexibilidade à gestão dos recursos humanos no respetivo âmbito geográfico e a assegurar a satisfação de necessidades não permanentes dos estabelecimentos de educação ou de ensino, a substituição dos docentes dos quadros de agrupamento ou de escola, as atividades de educação extra-escolar, o apoio a estabelecimentos de educação ou de ensino que ministrem áreas curriculares específicas ou manifestem exigências educativas especiais, bem como a garantir a promoção do sucesso educativo (cf. artigo 27.º do ECD);

e) A dotação dos quadros referida na alínea anterior é feita por portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças, da Administração Pública e da Educação ou por portaria apenas deste último, consoante dessa alteração resulte ou não aumento dos valores totais globais (cf. artigo 28.º do ECD e artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho);

f) Por seu turno, a vinculação do pessoal docente pode revestir a forma de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado ou de contrato de trabalho a termo – cf. artigos 29.º, 30.º, 32.º e 33.º do ECD, cuja terminologia se deve considerar alterada por força da redação do artigo 69.º-A, do Decreto-Lei n.º 20/2006, de 31 de dezembro, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 51/2009, de 27 de fevereiro, do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, e atenta a nomenclatura de vínculos adotada pela LTFP (artigos 7.º e 8.º);

g) Acresce que, nos termos do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual (diploma que estabelece o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário e de formadores e técnicos especializados, em conformidade com o artigo 24.º do ECD), a seleção e o recrutamento do pessoal docente pode revestir a natureza de: (i) concurso interno; (ii) concurso externo; e (iii) concurso para a satisfação de necessidades temporárias (cf. artigo 5.º, n.º 1);

h) Com vista à satisfação das necessidades educativas permanentes dos agrupamentos de escolas e de escolas não agrupados, são abertos concursos internos (que visam a mobilidade, através da transição do grupo de recrutamento ou transferência de quadro, dos docentes pertencentes aos quadros) e externos (que se destinam ao provimento de docentes em lugares de quadros de agrupamentos de escolas e de quadros de zona pedagógica (cf. artigo 5.º, n.os 2 e 3);

i) São abertos anualmente (cf. artigo 5.º, n.os 5 e 6) concursos para a satisfação de necessidades temporárias que visam suprir necessidades que não sejam satisfeitas pelos dois primeiros concursos ou que ocorram no intervalo da sua abertura, sendo estas necessidades asseguradas pela colocação de docentes de carreira candidatos à mobilidade interna (artigo 28.º) e pela contratação a termo resolutivo;

j) Registe-se que o concurso de reserva de recrutamento visa assegurar o preenchimento de horários que persistirem por preencher dos procedimentos concursais antecedentes (cf. artigos 27.º, n.º 4, e 30.º) ou que decorram de necessidades sobrevenientes após a conclusão destes últimos (cf. artigo 36.º, n.º 2) recorrendo a docentes vinculados e não vinculados ainda sem colocação e assegurando a sua ocupação mesmo que parcial.

61.º

Nos termos do Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, na sua redação atual, é o Ministério da Educação o departamento governamental que tem por missão definir, coordenar, promover, executar e avaliar as políticas nacionais dirigidas aos sistemas educativo, articulando-as com as políticas de qualificação e formação profissional (artigo 1.º) sendo-lhe cometido, entre outras atribuições: “Planear e administrar os recursos humanos, materiais e financeiros afetos aos sistemas educativo e científico e tecnológico, sem prejuízo da autonomia das instituições de ensino superior e das que integram o sistema científico e tecnológico nacional” [cf. artigo 2.º, n.º 1, alínea n)].

Por outro lado,

62.º

É especificamente:

a) Confiada à Direção-Geral da Administração Escolar, nos termos do artigo 4.º, alínea e), a prossecução da atribuição referida no número anterior, designadamente, através do: i) desenvolvimento das políticas de recursos humanos relativas ao pessoal docente e não docente das escolas, em particular as políticas relativas a recrutamento e seleção, carreiras, remunerações e formação; ii) definição das necessidades de pessoal docente e não docente das escolas; e iii) promoção do recrutamento do pessoal docente e não docente das escolas [cf. artigo 14.º, n.º 2, alíneas a), b) e c)];

b) Cometida ao Diretor-Geral da Administração Escolar a definição do procedimento de recolha das necessidades temporárias de forma a garantir a correta boa gestão e utilização dos recursos humanos docentes (cf. o artigo 27.º, n.º 2, do DL n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual).

63.º

Em face do exposto, parece inequívoco que a parametrização imposta pelo órgão parlamentar à configuração da proposta negocial do Governo, obrigando-o a assumir ab initio a sistematização do princípio da vinculação permanente dos docentes contratados a termo, assim como a distribuição, no âmbito do concurso de mobilidade interna, tanto de horários completos como de horários incompletos a docentes de carreira, tem como efeito a redução do espaço de apreciação política e administrativa do Governo e dos serviços competentes da administração direta do Estado sujeitos à sua direção e superintendência, em matéria de gestão dos respetivos recursos humanos e financeiros, à margem de qualquer ponderação de racionalidade de meios que lhe é exigida pelo n.º 5 do artigo 267.º, n.º 5 da CRP.

64.º

Em síntese, quando o Parlamento perpetra uma incursão na esfera reservada das competências administrativas do Governo ínsitas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, e se propõe dirigir e orientar no plano administrativo e político a sua atividade, no sentido de lhe impor negociações com os sindicatos que o levem a alterar o Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, sem optar por revogar ou alterar previamente o mesmo diploma, apropria-se claramente de poderes inerentes ao exercício da função política e administrativa em áreas reservadas ao Governo.

65.º

Cumpre, deste modo, convocar as linhas de força da jurisprudência do Acórdão n.º 214/2011, que exibem um sensível paralelismo com a situação que envolve o caso sub iuditio, que se encontram enunciadas no n.º 38 deste requerimento, quando foram invocadas para arguir uma inconstitucionalidade análoga da norma do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

66.º

No que especialmente releva para Executivos minoritários – e esta argumentação aplica-se a todas as normas impugnadas neste requerimento – parece claro que o defeso constitucional da reserva material de poderes de direção e superintendência do Governo sobre as administrações correspondentes assume uma especial sensibilidade, sob pena de alteração indevida do modelo semipresidencial de sistema político para um modelo alternativo de “parlamentarismo governativo”, na qual a legitimação democrática direta do Parlamento seria transfigurada e dilatada ao ponto de ser este órgão a gerir superiormente a Administração com a conversão do Governo numa instituição subalterna, passando a lei a ascender a um patamar de omnipotência que o princípio da separação de poderes não lhe reconhece.

67.º

Como afirmam certeiramente certos expoentes doutrinários, com especial preocupação no que concerne à autonomia funcional de governos minoritários, a “(…) reserva de administração veda, por exemplo, a substituição do legislador à Administração na decisão de matérias que a Constituição e a lei tenham configurado como devendo ser objeto de decisão administrativa. A reserva de administração não impede, naturalmente, o legislador de modificar o regime legal de exercício do poder administrativo nas matérias em causa, predeterminando assim a conduta da administração por força do princípio da legalidade (…)”.

68.º

Sucede que, no caso em julgamento, o Parlamento, ao invés de modificar o regime legal vigente sobre recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, decidiu dar diretivas ao Governo para proceder a essa alteração, estabelecendo imposições políticas, bem como instruções e orientações sobre o modo como o Executivo deveria preparatoriamente negociar essas alterações, interferindo assim nos critérios gestionários de recolha e suprimento de necessidades previsionais que pressupõem, no plano administrativo, a possibilidade de valorização de carreiras.

69.º

Atento o seu conteúdo, as normas impugnadas da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, usurpam a atividade administrativa reservada ao Governo no plano dos seus poderes de direção e superintendência administrativas (alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP), desidratam a sua autonomia política como órgão condutor da política geral do Estado e subalternizam o seu estatuto como órgão superior da Administração Pública, ofendendo o artigo 182.º, bem como o n.º 1 do artigo 111.º da CRP.

V. Conclusões

70.º

Atenta a argumentação exposta no articulado do presente pedido, o Primeiro-Ministro requer ao Tribunal Constitucional a declaração da inconstitucionalidade com força obrigatória geral, com fundamento em violação do núcleo da reserva de administração do Governo que deflui do disposto nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP, bem como do princípio da separação de poderes enunciado no n.º 1 do artigo 111.º da Constituição da República, das seguintes disposições:

a) As normas constantes do n.º 1 e 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho;

b) As normas constantes dos artigos 2.º e 3.º, em conjugação com a norma do artigo 1.º, da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho;

71.º

Considerada a necessidade e urgência de preparação atempada e adequada do próximo ano letivo, o Primeiro-Ministro solicita ainda ao Senhor Conselheiro- Presidente do Tribunal Constitucional, que seja dada prioridade à apreciação e decisão do processo sub iuditio.».

3 – Notificado nos termos dos artigos 54.º, 55.º, n.º 3, e 65.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), o Presidente da Assembleia da República ofereceu o merecimento dos autos, tendo enviado uma nota técnica, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto, relativa aos trabalhos preparatórios que conduziram à aprovação das Leis n.os 46/2021 e 47/2021.

Foram também juntas aos autos duas exposições apresentadas ao Tribunal Constitucional pela FENPROF – Federação Nacional dos Professores, contendo uma descrição dos factos e do contexto político e socioprofissional que entendem estar subjacentes à aprovação das referidas leis.

4 – Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 63.º, n.º 1, da LTC, e tendo este sido submetido a debate, de acordo com o n.º 2 do referido preceito, cumpre agora decidir em conformidade com a orientação do Tribunal, que então foi fixada.

II – Fundamentação

5 – Assiste legitimidade ao Primeiro-Ministro para requerer a declaração de inconstitucionalidade de quaisquer normas, com força obrigatória geral, por força do disposto na alínea c) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição.

6 – As normas cuja constitucionalidade é questionada pelo requerente constam (i) do n.º 1 e do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e (ii) dos artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, e a título consequente, por conexão instrumental, também do artigo 1.º da referida Lei, e apresentam a seguinte redação:

Artigo 2.º

Abertura de concurso extraordinário de vinculação de docentes

1 – Nos 30 dias subsequentes à publicação da presente lei, é aberto um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino.

2 – […]

3 – […]

4 – […]

5 – […]

6 – Até ao final do ano letivo de 2020/2021, é aberto um processo negocial com as estruturas sindicais para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais.

Artigo 1.º

Objeto

A presente lei determina a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho.

Artigo 2.º

Revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário

No prazo de 30 dias, o Governo inicia negociação com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário de forma a garantir a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da presente lei.

Artigo 3.º

Valorização da carreira docente

A revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei orienta-se pelos seguintes critérios:

a) Respeito pela graduação profissional e eliminação de ultrapassagens;

b) Vinculação de docentes contratados mais célere e sistemática;

c) Inclusão dos horários incompletos para efeitos de mobilidade interna;

d) Alteração dos intervalos horários.

7 – Com vista a um melhor entendimento do sentido e do alcance das normas sindicadas, importa fazer uma abordagem prévia sobre cada uma delas antes de avançarmos.

7.1 – No que se refere à Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, resulta do seu artigo 2.º, n.º 1, a imposição da abertura de um concurso de vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino. O n.º 6 do mesmo preceito legal, por seu turno, estabelece a obrigação de dar início a um processo negocial com as estruturas sindicais, para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais. Ambas as disposições parecem trazer consigo o sentido de um comando ou mandado dirigidos ao Governo, que a eles fica adstrito.

Apesar da sua (in)constitucionalidade não ser sindicada nos presentes autos, deve também ser convocado, para uma melhor compreensão da questão em apreço, o n.º 5 do mesmo artigo 2.º da Lei supracitada. Este normativo prescreve a aplicação do regime transitório constante do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual (regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança) no tocante às condições de integração na carreira do pessoal docente recrutado na sequência do referido procedimento.

O mesmo se diga do artigo 3.º da Lei em apreciação (Lei n.º 46/2021, de 13 de julho) o qual impõe que, até à entrada em vigor do novo regime específico de seleção e recrutamento – a que se refere o n.º 6 do artigo 2.º, este sim impugnado nos presentes autos, como vimos -, seja aplicável, com as devidas adaptações, aos docentes por ele abrangidos, o regime de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado da música e da dança constante do Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, na sua redação atual.

Finalmente, revela-se ainda oportuno trazer à colação o artigo 4.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, o qual determina que o Governo proceda à regulamentação desta Lei no prazo de 30 dias subsequentes à sua publicação, tornando obrigatória a sua negociação com as estruturas sindicais.

7.2 – A Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, não se distingue substancialmente da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, apresentando em todo o caso como traços diferenciadores a maior amplitude do seu âmbito e a acrescida densidade da injunção dirigida ao Governo. Na verdade, não se cinge esta Lei aos docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, uma vez que vincula o Governo, de acordo com o respetivo artigo 1.º, à abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na sua redação atual, diploma que estabelece o regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário.

Em complemento ou concretização da injunção contida no seu artigo 1.º, o artigo 2.º determina que o referido processo negocial deveria iniciar-se no prazo de 30 dias e, no artigo 3.º, estabelece mesmo um conjunto de critérios materiais destinados a condicionar e balizar a visada revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário.

8 – Como resulta do que ficou dito, o presente pedido de fiscalização de constitucionalidade incide sobre dois conjuntos distintos de normas, que se inserem em leis parlamentares diferentes: por um lado, os n.os 1 e 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho; e, por outro, os artigos 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, e, a título consequente, também a norma constante do artigo 1.º A complexidade do pedido, formulado nestes termos, é justificada pelo próprio requerente com base na «(…) circunstância de as mesmas disposições assumirem um objeto e fins parcialmente idênticos, serem dirigidas à mesma categoria funcional genérica de destinatários (professores do ensino básico e secundário de estabelecimentos escolares públicos), enfermarem do mesmo tipo de inconstitucionalidade e terem sido publicadas em sequência cronológica e numérica no decurso do mesmo mês».

E parece fundada a pretensão de apreciação do pedido nos termos requeridos, tanto pelas razões processuais que a justificam como pela conexão com jurisprudência anterior deste Tribunal. Na verdade, as razões de economia processual invocadas são de atender, uma vez que esta solução promove o princípio processual da economia processual, cuja valia é cada vez mais reclamada nos dias que correm e que se reflete em inúmeras soluções acolhidas no Código de Processo Civil, designadamente no n.º 2 do seu artigo 36.º, onde se admite a coligação de autores e de réus, ainda que fundada em pedidos diferentes e mesmo quando a causa de pedir não seja a mesma, desde que «a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação das mesmas regras de direito ou de cláusulas de contratos perfeitamente análogas».

E o Tribunal Constitucional tem também trilhado este caminho em alguns acórdãos e não apenas nos mais recentes: já no Acórdão n.º 105/86 decidiu-se que «(…) a Lei n.º 28/82, no domínio dos processos de fiscalização abstrata da constitucionalidade de normas jurídicas, dá de pedido uma noção puramente formal, considerando como um só pedido aquele que, embora se dirigindo a várias e diversas normas jurídicas, porventura, localizadas em diferentes diplomas, é expresso em um só requerimento, subscrito por entidade com legitimidade para o fazer».

Tendo em conta o caráter fundado da pretensão do requerente, sublinhado pelo contexto histórico comum, pela proximidade cronológica e, sobretudo, pela afinidade teleológica entre as normas impugnadas, bem como a circunstância de convocarem a aplicação, fundamentalmente, dos mesmos parâmetros constitucionais (como resulta do pedido, todas elas são impugnadas com um mesmo e essencial fundamento), entendeu-se levar a cabo a apreciação conjunta do pedido formulado, independentemente do diploma legal em que as normas sindicadas se encontram – o que não desonerará o Tribunal, em todo o caso, da apreciação do pedido de forma autónoma sobre cada um do conjunto de normas impugnadas.

9 – Para uma compreensão mais abrangente das questões de constitucionalidade que são suscitadas nos autos importa dizer algo mais no que tange ao enquadramento normativo infra-constitucional das normas sindicadas. Em relação à Lei n.º 46/2021, em primeiro lugar, é mister convocar o artigo 62.º da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei n.º 46/86, de 14 de outubro), do qual resulta a competência do Governo para a aprovação de legislação complementar de desenvolvimento, designadamente no domínio das «carreiras do pessoal docente e de outros profissionais da educação» – cf. n.º 1, alínea c). Já no que diz respeito ao ingresso na carreira docente, determina o artigo 36.º, n.º 1, do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (“ECD”), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril – objeto de múltiplas alterações posteriores – , que o mesmo «(…) faz-se mediante concurso destinado ao provimento de lugar do quadro de entre docentes que satisfaçam os requisitos de admissão a que se refere o artigo 22.º do mesmo diploma».

No domínio mais específico da docência do ensino artístico especializado – áreas das Artes Visuais e dos Audiovisuais, da Dança e da Música – o Decreto-Lei n.º 15/2018, de 7 de março, emitido na sequência do disposto no artigo 24.º do ECD, nos termos do qual a regulamentação dos concursos deve ser operada por decreto-lei, aprovou o regime específico de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado da música e da dança.

Em suma: em função dos preceitos normativos convocados, é importante destacar, desde já, que no plano infraconstitucional a definição normativa do regime de seleção e recrutamento do pessoal docente do ensino artístico especializado insere-se no âmbito competencial do Governo.

10 – Recuperando os termos do pedido, entende o requerente que a imposição ao Governo, resultante dos n.os 1 e 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, da abertura de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico, no prazo de 30 dias contados a partir da data de entrada em vigor da referida lei, tal como a imposição de iniciar negociações com os sindicatos, tendo por fim a aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes dessa categoria funcional, consubstancia uma violação do princípio da separação de poderes e do núcleo de competências administrativas reservadas ao Governo.

A questão central suscitada é, assim, a de saber se a intrusão do Parlamento neste âmbito competencial, valendo-se do recurso à forma de lei, é constitucionalmente aceitável ou se, no fundo, se traduz numa violação do princípio da separação e interdependência de poderes (cf. artigo 111.º da Constituição); ou, por outro lado, se contende com a atribuição ao Governo das funções de direção dos serviços e da atividade da administração direta do Estado ou da prática de todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado – cf. alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP.

Já no que respeita à Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, cumpre avaliar se, como sustenta o requerente, «os artigos 2.º e 3.º, em conjugação com o artigo 1.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, desrespeitaram o princípio da separação de poderes, dado que permitem à Assembleia da República, ao abrigo de um ato com a forma de lei, agir como superior hierárquico do Governo e interferir, mediante ordens e orientações, em matérias que, no domínio da função administrativa, a Constituição reserva ao Executivo».

11 – Como resulta dos termos do pedido e do breve enquadramento efetuado, os contornos da questão de (in)constitucionalidade suscitada nos autos movem-se, em larga medida, no âmbito do princípio da separação dos poderes – ou, mais exatamente, e nos termos da Constituição da República, da «separação e interdependência» dos órgãos de soberania (cf. artigo 111.º da CRP). Assim, impõe-se que a questão seja abordada, em primeiro lugar, no plano das suas refrações teoréticas ou dogmáticas, tendo por base a doutrina nacional que se tem debruçado sobre o tema, para depois passar em revista os arestos mais significativos deste Tribunal sobre a matéria – abordagem que, como é evidente, será realizada tomando em conta as projeções que poderá ter no âmbito das questões suscitadas no pedido.

11.1 – O princípio da separação e interdependência dos poderes é um rasgo característico essencial da forma do Estado de direito, apesar de as suas raízes serem mais antigas, havendo grandes pensadores inelutavelmente associados ao mesmo, nomeadamente John Locke e Montesquieu. O princípio da separação dos poderes desempenha hoje funções fundamentais de moderação do exercício do poder e de diversificação dos centros de poder no seio das comunidades político-constitucionais, em articulação com a necessária interdependência da atividade dos poderes do Estado, razão pela qual se opta – como faz a nossa Constituição – pela referida fórmula da separação e interdependência dos órgãos de soberania. Nesta decorrência, a doutrina jusconstitucional assinala ao princípio da separação e interdependência de poderes uma pluralidade de funções constitucionais: função de medida, função de racionalização, função de controlo e função de proteção (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra, 2007, p. 209). E que lhe está subjacente uma ideia material de moderação, concertação e racionalidade da atuação dos poderes públicos, que implica a proibição do arbítrio e de disfunção do modo político de decidir ou a ordenação adequada de funções, com um mandado constitucional de limitação e racionalização dos poderes públicos, numa evidente relação de sentido com o princípio do Estado de Direito e uma função positiva de racionalização e estabilização de uma ordem de competências ancorada na soberania da Constituição (cf. Assunção Esteves, “Os limites do poder do Parlamento e o procedimento decisório da co-incineração”, in: Estudos de Direito Constitucional, Coimbra, 2001, p. 17 e seg.).

Em temos doutrinários são atribuídos três sentidos fundamentais a este princípio: o sentido político, relativo à questão da titularidade ou soberania do poder, que procura averiguar onde reside a soberania, quem é ou quem são os titulares do poder, existindo separação dos poderes nos sistemas em que se aceitam as pretensões de vários centros ou diferentes candidatos ou centros de poder; o sentido funcional ou material, que se reporta às principais tarefas ou funções do Estado, procurando-se caracterizá-las materialmente, por forma a permitir a sua distinção; e o sentido organizatório, relativo à divisão dos serviços dentro de uma organização política previamente definida, com a existência de diferentes complexos organizatórios autónomos uns em relação aos outros.

Excluindo o primeiro dos sentidos – uma vez que, na análise de direito constitucional positivo que interessa os propósitos do presente acórdão, no princípio da separação de poderes «não se trata de “dividir” o poder soberano, cujo titular é apenas o povo (cf. art. 3.º-1), mas da separação das funções do Estado e da sua ordenação e distribuição por vários órgãos de soberania» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra, 2010, p. 45) -, importa sublinhar que, historicamente, tem havido bastante confusão entre o sentido material e o sentido organizatório da separação dos poderes. Embora este tema não vá assumir uma importância decisiva na resolução da questão de constitucionalidade suscitada nos autos, é ainda relevante assinalar que a distinção material das funções do Estado evoluiu e o quadro originário das funções foi alargado. Para parte da doutrina, às três funções originárias decantadas pelos revolucionários franceses a partir da obra de Montesquieu (legislativa, administrativa ou executiva e jurisdicional) veio juntar-se uma quarta, a função política, caracterizada por ser uma atividade desenvolvida pelos órgãos supremos do Estado (designadamente Presidente da República, Assembleia da República e Governo), cujas competências são definidas, nos seus traços essenciais, pela própria Constituição, com um conteúdo próximo ao da atividade administrativa, mas cujos atos jurídicos em que se consubstancia estão, em geral, subtraídos ao controlo dos tribunais. Todavia, de acordo com a doutrina nacional hoje maioritária, continua a haver uma tripartição das funções estaduais, embora a função política tenha emergido como função que se decompõe nas atividades legislativa e política em sentido estrito, sendo definida, no seu sentido amplo, como uma «atividade de ordenação da vida coletiva assente em valores, ideologias e programas e exercida em benefício da mesma coletividade», com o mérito de não «apartar a lei da essência da atividade política». (cf. Blanco de Morais, Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 3.ª ed., p. 30 e segs.). Jorge Miranda que, na esteira da maioria dos autores, segue também a divisão tricotómica das funções do Estado, distingue na função política a função legislativa e a função governativa ou política stricto sensu, consoante a mesma se traduza em atos normativos ou em atos de conteúdo não normativo (cf. Atos Legislativos, Almedina, 2019, p. 33).

De qualquer forma, o centro das nossas atenções deverá ser orientado noutro sentido, uma vez que, como assinala Sérvulo Correia («A jurisprudência constitucional portuguesa e o direito administrativo», in: AA. VV., XXV Anos de Jurisprudência Constitucional Portuguesa, Coimbra Editora, 2009, p. 164), «o progressivo esbatimento das fronteiras entre funções do Estado descentrou o princípio da separação de poderes de uma ideia de diferenciação material ou intrínseca das funções jurídicas do Estado para o transpor para a sistematização dos critérios de exata delimitação das competências entre órgãos constitucionais» – critérios esses que se revelam particularmente importantes para determinar o exercício, pela Assembleia da República, de competências atribuídas pela CRP mas que se podem transmutar na “condução da política geral do país”, sendo por isso tal exercício suscetível de transformar a Assembleia da República em «contragoverno» (neste sentido, em termos expressos, cf. Nuno Piçarra, “O princípio da separação de poderes e os limites da competência do Parlamento face ao Governo na jurisprudência constitucional portuguesa”, in: AA. VV., Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, 2012, p. 39 e seg.). Isto porque a doutrina – bem como a jurisprudência deste Tribunal – se tem vindo a apartar de uma teoria geral das funções estaduais como elemento essencial do princípio da separação dos poderes, para se fixar antes numa análise das funções do Estado constitucionalmente adequada, no quadro da constituição concreta, no sentido de construir este princípio a partir da ordenação concreta de competências jurídico-constitucionais (cf. Nuno Piçarra, A separação dos poderes como doutrina e princípio constitucional, Coimbra, 1989, p. 264).

11.2 – Em face do que ficou dito, a análise a levar a cabo deve naturalmente centrar-se nos dados do direito positivo da ordem constitucional portuguesa, com o exame teleologicamente orientado, como é bom de ver, para as especificidades das normas sindicadas. Foi a revisão constitucional de 1997 que incluiu expressamente o princípio da separação e interdependência dos poderes como princípio fundamental constitutivo do Estado de Direito democrático, com o que procedeu à «explícita normativização da sua fundamentalidade» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., vol. I, p. 208).

Recuperando a «perceção», já fortemente sugerida no subponto anterior, de que não pode ser feita uma correspondência rigorosa entre os complexos orgânicos e os tipos de atividade (funções), é importante igualmente fazer uma leitura contemporânea do princípio da separação de poderes. Esta leitura implica que centremos a análise, como foi dito, na ordem constitucional portuguesa, afastando a leitura da separação dos poderes oitocentista face ao paradigma que lhe está subjacente no nosso Estado constitucional. De acordo com Blanco de Morais (cf. Curso de Direito Constitucional, Tomo I, 3.ª ed., p. 52-58), há quatro razões que sustentam tal afastamento da leitura oitocentista: «mutações na morfologia do princípio da separação de poderes derivadas de transformações nas funções e nos fins do Estado»; «a liberdade conformadora do constituinte para configurar diversas modalidades ou formas de expressão da separação de poderes»; os «limites políticos e jurídicos fixados pela teoria do “núcleo essencial” ao poder constituinte e aos poderes constituídos como garantia identitária do princípio da separação de poderes», que determina designadamente «que a nenhum órgão soberano podem ser cometidas funções de que resulte quer o “esvaziamento” das funções materiais atribuídas a outro órgão quer a intromissão no círculo indisponível das funções que, por razões de essencialidade material, devam pertencer a outro órgão»; e, por último, a «complementaridade incindível entre separação e interdependência de poderes», que constitui o «critério complementar e inseparável do axioma da separação», que este Tribunal designou, no seu Acórdão n.º 214/2011, como a «dimensão negativa do princípio da separação de poderes».

Assim, a separação dos poderes com assento constitucional, nos seus artigos 2.º e 111.º – a que releva no caso dos autos – aparta-se do significado que lhe foi dado no Estado de direito liberal dos séculos XVIII e XIX. Em face da «confusão» (Verquickung) entre a teoria da separação dos poderes e a teoria das funções jurídicas do Estado de que nos fala Nuno Piçarra (cf. A separação dos poderes…, cit., p. 247), o exame das normas sindicadas a levar a cabo tem de se centrar na separação organizatória dos poderes constitucionalmente atribuídos aos órgãos de soberania, tendo por base o artigo 111.º da CRP. Ou seja, não nos deparamos apenas, ou principalmente, com o acolhimento de um princípio estrutural de natureza essencialmente dogmática, mas de um princípio que tem o propósito de se firmar e de afirmar a repartição de poderes e funções positivada na Lei Fundamental: trata-se, então, de respeitar o imperativo de respeito pela separação e interdependência estabelecidas na Constituição, como literalmente se dispõe nesse preceito.

Como ponto prévio a este exame, revela-se pertinente convocar o artigo 110.º da CRP, de acordo com o qual «são órgãos de soberania o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais» (n.º 1), determinando o n.º 2 que «a formação, a composição, a competência e o funcionamento dos órgãos de soberania são os definidos na Constituição». Com efeito, antes de examinar as relações que intercedem entre órgãos de soberania à luz do princípio da separação de poderes, é decisiva a compreensão da estrutura orgânica em que a Lei Fundamental fez assentar a organização do poder político.

Deve, assim, reter-se que, se em sentido amplo são órgãos constitucionais todos os mencionados pela Constituição, «(…) em sentido restrito consideram-se órgãos constitucionais apenas aqueles que revestem cumulativamente as seguintes características: (a) existência, posição institucional e competências essenciais imediatamente constituídas pela Constituição (são órgãos imediatos, na terminologia tradicional); (b) faculdade de auto-organização interna; (c) posição de equiordenação relativamente aos outros órgãos de soberania, independentemente das relações extra e intra-orgânicas estabelecidas pela própria Constituição» – cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., vol. II, p. 40. Distinguindo-se dos Tribunais, o Presidente da República, a Assembleia da República e o Governo constituem órgãos de direção política do Estado, nos quais assenta a forma de governo constitucionalmente instituída (ibidem, p. 41).

Assim, é preciso enquadrar o exame do princípio da separação e interdependência dos poderes – enquadrar e fazer anteceder, também como resultado da precedência sistemática do artigo 110.º da Constituição sobre o artigo 111.º – num modelo orgânico ou infraestrutural sobre o qual assenta, depois, uma separação ou repartição funcional das atividades, atribuições ou competências estaduais pelos diferentes órgãos de soberania. Separação ou repartição essas que não podem ser havidas como estanques ou imóveis, mas admitem e pressupõem interseções, controlos recíprocos (“checks and balances”) e a delimitação de esferas de intervenção predominantemente tendenciais. Eis o que resulta, inequivocamente, do apelo à noção de interdependência entre os órgãos de soberania, tão claramente enfatizada na formulação do n.º 1 do artigo 111.º da Constituição.

11.3 – O facto de ser imperioso centrarmo-nos na separação dos poderes enquanto divisão entre as competências dos órgãos de soberania disciplinados na nossa Constituição torna-se ainda mais evidente por, pelo menos em boa parte do pedido formulado, estar em causa uma única função do Estado: a função legislativa, que em relação aos órgãos de soberania referidos – e sem tomar aqui em conta, por não se revelar nem necessário, nem pertinente, os poderes legislativos das Assembleias Legislativas das regiões autónomas – tanto pode ser exercida pela Assembleia da República, como pelo Governo.

Esta circunstância demonstra a necessidade de nos ocuparmos, com mais pormenor, da posição do Governo na ordem jurídico-constitucional portuguesa. O Governo é o único órgão de soberania responsável pelo exercício de três funções estaduais (ou, para quem adote um modelo tripartido, por duas subfunções e uma função estadual): de acordo com os artigos 197.º, 198.º e 199.º da CRP, é este órgão de soberania responsável pelo exercício, respetivamente, de «funções políticas», «funções legislativas» e «funções administrativas». O que constitui uma nota bastante singular, em termos de direito comparado: como salienta Mário Aroso de Almeida (cf. Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª ed., p. 238 e seg.), suportado no pensamento de Paulo Otero e de Jorge Miranda, o sistema português reveste-se «de uma especificidade “sem paralelo em qualquer outra experiência constitucional europeia de matriz democrática”, que resulta da circunstância de a CRP não reservar o exercício da função legislativa ao Parlamento (a Assembleia da República), mas atribuir diretamente ao Executivo (ao Governo, que emana da Assembleia da República) amplas competências legislativas próprias, que, no essencial, lhe cabe exercer em concorrência com a Assembleia da República (cf. artigo 198.º da CRP), através da emanação de decretos-leis, que a Constituição qualifica formalmente como atos legislativos (artigo 112.º, n.º 1, da CRP). Essas competências incidem sobre todas as matérias, encontrando apenas o seu limite nas matérias de reserva, absoluta ou relativa, de competência legislativa da Assembleia da República, enunciadas nos artigos 164.º e 165.º da CRP (…)», o que implica uma redução muito significativa do espaço para o exercício da função administrativa pelo Governo, em especial através da via regulamentar. Esta «outorga ao Governo do maior acervo de competências legislativas existente num Estado da União Europeia» tem reflexos ao nível da conceção do princípio da separação dos poderes no nosso país, o qual «foi concebido, desde 1976, à luz de uma lógica de intervencionismo legislativo governamental» (cf. Blanco de Morais, ob. cit., p. 181).

Antecipando o que constituirá um ponto central do percurso argumentativo, na análise da (des)conformidade constitucional das normas sindicadas – e, ao mesmo tempo, replicando jurisprudência anterior deste Tribunal – importa sublinhar que este intervencionismo legislativo governamental, constitucionalmente fundado, tem implicações significativas no plano das relações entre a Assembleia da República e o Governo: como ficou expresso no Acórdão n.º 214/2011 (12.), «[a]s relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República» (itálicos nossos). Não podendo, nos termos do mesmo aresto, o poder de «chamar a si» do Parlamento transmudar «a forma legislativa num meio enviesado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento, pelo controlo democrático-parlamentar e pela regra da maioria, do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração directa do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP]».

11.4 – É relevante esclarecer ainda melhor os limites das competências legislativas da Assembleia da República em confronto com as mesmas competências, quando exercidas pelo Governo – por tal aspeto ocupar um lugar central na questão da (in)constitucionalidade das normas sindicadas.

As leis da Assembleia da República e os decretos-lei do Governo gozam de igual força adstritiva e idêntica dignidade constitucional (cf. artigo 112.º, n.os 1 e 2, da Constituição), sem embargo de uma certa primazia da Assembleia da República, traduzida, nomeadamente, numa competência legislativa genérica (cf. artigo 161.º, alínea c), da Constituição) e na sujeição dos decretos-leis do Governo a apreciação parlamentar, com eventual cessação de vigência, suspensão ou alteração pela Assembleia da República (cf. artigos 162.º, alínea c), e 169.º da Constituição). Primazia esta que lhe advém da legitimidade outorgada pela condição de assembleia representativa de todos os cidadãos, nos termos do artigo 147.º da Constituição.

Mas se a Assembleia da República está constitucionalmente habilitada a determinar a cessação de vigência, suspensão ou alteração de um decreto-lei ao abrigo do instituto da apreciação parlamentar, a regulação desse instituto, plasmada no artigo 169.º da Constituição, não deixa de transparecer, precisamente, a autonomia legislativa do Governo. É que, se o Governo pode ver o resultado do exercício dessa autonomia colocado em crise e privado de efeitos por intervenção da Assembleia da República, de modo algum se acha dependente deste órgão de soberania para a adoção de medidas legislativas ou sujeito ao indirizzo daquela.

Na verdade, «o Governo pode tomar decisões legislativas válidas e eficazes sem dependência de sanção da Assembleia; por sua vez, esta pode, observados os requisitos do artigo 169.º, chamar a si a última palavra sobre a subsistência de tais decisões», nisto consistindo «(…) o instituto [apreciação parlamentar de atos legislativos] da ótica das relações entre o Governo e o Parlamento» – cf. Jorge Miranda, anotação ao artigo 169.º, in Constituição Portuguesa Anotada, coord. Jorge Miranda/Rui Medeiros, vol. II, 2.ª ed., Lisboa, 2018, p. 579.

A consagração constitucional de uma competência legislativa genérica da Assembleia da República não deve, portanto, ser sobrevalorizada ou fundamentar uma hipertrofia da posição relativa daquela na respetiva articulação com o Governo.

11.5 – Há ainda dois temas muito caros à doutrina da separação dos poderes, na sua leitura presente no nosso país e de que o pedido se ocupa com alguma insistência – e que, por isso, têm de ocupar o seu espaço na economia do presente acórdão. São os argumentos relacionados com a necessidade de preservar o núcleo essencial das competências atribuídas ao Governo pela Constituição, por um lado; e o da existência ou não, em face da nossa Lei Fundamental, de uma reserva geral de Administração ou, pelo menos de reservas administrativas específicas que teriam de ser tomadas em conta, no momento de decidir sobre a constitucionalidade das normas sindicadas.

11.5.1 – Em relação à teoria do núcleo essencial, o apelo feito a tal conceção não tem o intuito de contribuir para a separação das funções estaduais – uma vez que, como vimos, tal separação não assume relevo autónomo na resolução da questão dos presentes autos.

Como já ficou supra fixado, a análise que guia o percurso argumentativo que está a ser levado a cabo pressupõe uma teleologia específica do princípio da separação de poderes, com vista a «fornecer critérios de solução quanto à exata delimitação de competências entre os órgãos constitucionais» e dando operatividade e lastro «aos conceitos de estrutura funcionalmente adequada, de legitimação para a decisão e de responsabilidade pela decisão» (cf. Nuno Piçarra, A Separação dos poderes…, cit., p. 262). No plano metodológico, importa destacar também a «progressiva transição de um método abstrato-dedutivo para um método normativo-concreto na abordagem e no tratamento dogmático do princípio da separação dos poderes», que só pode adquirir preciso sentido «a partir da ordenação de competências jurídico-constitucionais concreta» (ibidem, p. 264).

Como é posto em destaque por Reis Novais (cf. Separação de Poderes e Limites da Competência Legislativa da Assembleia da República, Lisboa, Lex, 1997, p. 34), estamos no âmbito de uma polémica sugestivamente denominada de «competencialmente orientada», procurando determinar-se se do princípio da divisão de poderes «é possível retirar consequências juridicamente vinculantes, de tal sorte que seja possível delimitar uma zona de reserva insuscetível de ser invadida por outro órgão sob pena de inconstitucionalidade». Em termos metodológicos, Reis Novais sublinha, por um lado, que «a relação Parlamento/Executivo não é uma relação intemporal ou mera expressão de continuidade de anteriores poderes originários, mas sim uma relação de validade circunstancialmente condicionada por cada sistema constitucional em concreto», sem deixar de reconhecer, por outro lado, que «não é possível retirar do texto constitucional uma resposta direta, imediata e exaustiva àquelas questões, designadamente à da existência de um âmbito funcional nuclear reservado ao Executivo» (ibidem, p. 35). Como tal, e «na medida em que a Constituição apenas enumera competências pontuais de cada órgão, restará sempre indagar em que medida é que essa enumeração é suscetível de ser interpretada como integrando uma estrutura de repartição de competências com uma lógica própria – e qual o seu sentido – e, designadamente, se dela é possível deduzir conclusões juridicamente vinculantes para as situações não expressamente decididas» (ibidem, p. 35).

O Autor reconhece, todavia, que a problemática em apreço tem contornos de especial complexidade, pois «a partir do momento em que a lei se politiza e a função legislativa concretiza ou integra o exercício da função política, não é mais possível proceder a uma separação orgânico-constitucional estanque entre as funções legislativa e a função governativa e, consequentemente, entre a Assembleia da República enquanto órgão com competência legislativa genérica e o Governo enquanto titular primeiro da função governativa» (ibidem, p. 42).

Entramos assim no campo da chamada teoria do núcleo essencial, nos termos da qual «a nenhum órgão de soberania podem ser reconhecidas funções das quais resulte o esvaziamento das funções materiais específica e principalmente atribuídas a outro órgão», implicando, assim, que «nenhum dos órgãos de soberania pode intrometer-se no núcleo essencial das funções pertencentes a outro órgão» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., vol. II, p. 46), teoria cuja atualidade é bem visível em função do facto de os limites políticos e jurídicos por ela fixados ao poder constituinte e aos poderes constituídos, enquanto «garantia identitária do princípio da separação de poderes», constituir uma das razões que afastam na atualidade a leitura da divisão de poderes oitocentista face ao paradigma da separação de poderes no Estado constitucional no tempo presente (cf. Blanco de Morais, ob. cit., p. 53 e segs.). Acrescente-se que esta ideia de um «núcleo essencial de funções» deve ser modelada por critérios de razoabilidade e proporcionalidade, não sendo «muito mais do que uma “metáfora” da proporcionalidade na inter-relação dos órgãos do poder» (cf. Assunção Esteves, ob. cit., p. 20, nota 37).

E é assim que ela tem sido recebida na nossa jurisprudência constitucional, desde os tempos da Comissão Constitucional – a qual, no seu Parecer n.º 16/79, afirmara que, embora não sendo «tarefa isenta de dúvidas e dificuldades definir (…) em concreto e perante todas as possíveis constelações problemáticas, o exato alcance da divisão de funções entre os diferentes órgãos de soberania», não deixa de ocorrer violação daquele núcleo essencial «sempre que um órgão de soberania se atribua, fora dos casos em que a Constituição expressamente o permite ou impõe, competência para o exercício de funções que essencialmente são conferidas a outro e diferente órgão» – cf. Pareceres da Comissão Constitucional, vol. VIII, pp. 222 e ss. – e, em tempos mais recentes, na jurisprudência deste Tribunal. Tendo as notas porventura mais impressivas sobre a ideia do núcleo essencial sido escritas no Acórdão n.º 214/2011, em termos muito próximos dos que agora nos interessam, como veremos adiante:

«a decisão sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento – com as associações sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar – é uma opção política que um órgão de soberania não pode impor ao outro, mesmo nos espaços onde ambos concorram no poder de regulação emergente, seja este equiordenado (lei – decreto-lei), seja escalonado (ato legislativo – ato regulamentar).

E não pode sequer invocar-se o maior apetrechamento ou relação de proximidade do Governo com a matéria a regular para levar a cabo os atos propedêuticos ou preparatórios e a necessidade de viabilizar as opções políticas primárias que à Assembleia, como órgão de representação da vontade geral também competem.».

Buscando novamente apoio no estudo doutrinal sobre o tema, foi a esta luz que Reis Novais concluiu «pela necessidade jurídica de recortar, na totalidade do âmbito funcional genericamente atribuído pela Constituição ao Executivo, um núcleo juridicamente protegido da hétero-determinação parlamentar, onde, sob pena de inversão dos critérios constitucionais de repartição de competências e de violação do princípio da divisão de poderes, deva ser o Executivo a determinar exclusivamente o sentido e o conteúdo das suas competências constitucionais» (ob. cit., p. 59). E esse núcleo apenas pode ser delimitado ou afirmado caso a caso, nunca aprioristicamente, embora tal não invalide que haja necessidade de obedecer a um critério fundamental: «há violação daquele núcleo essencial quando, por força de determinação parlamentar, o Governo é pontualmente degradado ao nível de um órgão subordinado que recebe ordens ou instruções vinculativas da Assembleia da República – de forma não consentânea com o seu estatuto constitucional de órgão de soberania, de órgão encarregado da condução da vida política ou de órgão supremo da Administração Pública – ou quando vê frustrada, por força das mesmas imposições, a possibilidade de determinar auto-responsavelmente, na medida que lhe esteja constitucionalmente atribuída, o sentido e o conteúdo do exercício das suas competências» (ibidem, p. 61).

Em termos basicamente coincidentes, Gomes Canotilho destaca que «o princípio da separação e interdependência é também um princípio de ordenação de competências funcionalmente orientado», decorrendo da noção de adequação funcional que «o órgão ou órgãos de soberania são, do ponto de vista estrutural, constitucionalmente idóneos e adequados para o exercício de funções que, a título específico ou primário, lhes são atribuídas» – cf. Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Coimbra, Almedina, 2003, pp. 557 e seg.. Consequentemente, «[d]o facto de a CRP consagrar uma estrutura orgânica funcionalmente adequada é legítimo deduzir que os órgãos especialmente qualificados para o exercício de certas funções não podem praticar atos que materialmente se aproximam ou são mesmo característicos de outras funções e da competência de outros órgãos» (ibidem, p. 559).

Desta ordenação funcionalmente adequada das competências dos órgãos constitucionais resulta então, na sequência do que vem de ser dito, a necessidade de recortar o tal núcleo essencial, mesmo que esse núcleo apenas possa ser preenchido caso a caso e, em abstrato, se possa traduzir em pouco mais do que um critério orientador.

A teoria do núcleo essencial como critério de repartição e limite à intersecção de competências entre órgãos constitucionais não se confunde com a afirmação de uma reserva da função governativa ou administrativa. Em boa verdade, a inultrapassável indefinição apriorística que acompanha, nos termos expostos, a teoria do núcleo essencial é até logicamente incompatível, pelo menos, com uma reserva geral da função administrativa estabelecida em termos próximos ou análogos, designadamente, aos da reserva da função jurisdicional. Sobre esta questão nos ocuparemos de seguida.

11.5.2 – Antes de se abordar ex professo a questão da existência, ou não, de uma reserva geral administrativa ou de reservas específicas da função administrativa, impõe-se dar um passo atrás e recuperar o que foi dito sobre o sentido material ou funcional da separação de poderes e a caracterização das funções estaduais, uma vez que não faria sentido averiguar se existe ou não – e se sim, em que termos – uma reserva da administração se não reconhecermos uma função administrativa de forma autónoma. Como foi aí sugerido (cf. supra, 11.1.) se não há uma impossibilidade na caracterização hodierna das funções estaduais, há pelo menos uma enorme dificuldade em tal tarefa, que levam a doutrina a defender que tal distinção não pode ser feita com base num modelo definitório, mas apenas recorrendo a um modelo tipológico. Isto é, uma vez que «não é possível encontrar um critério preciso para a separação das funções do Estado», e tendo em conta que o «quadro orientador de cada uma das funções (…), em vez de obedecer a exigências de determinação lógica necessária, há de satisfazer, muito mais, solicitações dogmáticas duma dada situação política, e ser assim histórico-concretamente condicionado» (Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, Universidade Católica, p. 40), será necessário ter presente «que a distinção prática entre as funções estaduais não é possível no contexto rigoroso de um modelo definitório, em que se pretenda a verificação integral e exclusiva das características de cada uma das funções (…), mas apenas no quadro de um modelo tipológico, em que se admita a inclusão de uma atividade em determinada função apesar de não satisfazer a todas essas características, bastando que corresponda a um núcleo significativo delas» (cf. Vieira de Andrade, Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 4.ª ed., 2015, p. 36).

Como demonstra Vieira de Andrade (ob. cit., p. 30 e segs.), a distinção da função administrativa no confronto com as outras funções apresenta-se como um trabalho de grande dificuldade, desde logo quando a comparamos com a função política ou governativa, residindo a dificuldade da distinção «em especial na circunstância de as duas funções (…) se situarem, nuclearmente, no âmbito da atividade do tradicional poder executivo – atualmente, entre nós, bicéfalo (Presidente da República e Governo) – tratando-se em ambos os casos, tipicamente, de atuações de caráter concreto.». Já no que se refere ao confronto com a função legislativa, ainda segundo o mesmo Autor, «[a]s dificuldades atuais de distinção resultam de diversos fatores de perturbação, entre os quais se destaca sobretudo a circunstância peculiar de o Governo, além de exercer as funções política e administrativa, constituir, na nossa ordem jurídico-constitucional, um órgão com competências legislativas normais (artigo 198.º da CRP).» (ibidem, p. 33). A que se somam outras dificuldades, subsumidas na questão central da alteração do conceito de ato legislativo, nomeadamente o exercício pelo Executivo da função legislativa, o facto de o caráter geral e abstrato não ser decisivo para definir este conceito, de a hierarquia normativa não ser inequívoca e a inexistência de uma «reserva de regulamento administrativo» que leva a que se admita, «entre nós, que a lei regule em termos gerais e abstratos a totalidade dos aspetos, mesmo de aspetos de pormenor, do regime de qualquer matéria, que adquirem assim qualidade legislativa» (cf. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 33). Neste quadro, os principais problemas de distinção entre a função legislativa e a função administrativa põem-se «sobretudo perante decisões administrativas tomadas por um órgão que também dispõe de poderes legislativos, como o Governo» (id., ibidem, p. 34).

Ainda que se admita a ultrapassagem de tais dificuldades – e só assim se justifica esta nota – há então que abordar se será ou não constitucionalmente reconhecida uma reserva da função administrativa. Em termos expressos parece evidente que não: ao contrário do que acontece com a função legislativa (artigos 164.º e 165.º) e com a função jurisdicional (artigo 202.º, todos da CRP), a nossa Constituição não contém qualquer disposição que caracterize substancialmente a função administrativa, pelo que a alusão àquela reserva se poderia destinar apenas a demonstrar que o princípio da separação de poderes garante também um espaço de ação próprio da Administração, quer perante a função legislativa, quer no confronto com a função judicial. Todavia, esse espaço de ação próprio, ou a hipotética admissibilidade de um núcleo essencial da função administrativa não pode legitimar ou tornar defensável a existência de uma reserva geral de Administração.

Nas palavras de Nuno Piçarra, «(…) dada, pois, a natureza heterogénea da função administrativa no quadro da CRP, torna-se impossível definir o seu “núcleo essencial”, em que consistiria a reserva de administração, entendida como reserva geral, tendencialmente absoluta (…)» – cf. “A reserva de administração”, in O Direito, ano 122.º, 1990, tomos II e III-IV, p. 573.

Assim, a doutrina nacional está hoje de acordo em relação à inexistência, com base na Constituição, de uma reserva material de Administração, tendo a jurisprudência deste Tribunal vindo a trilhar o mesmo caminho. Como foi proclamado, em termos emblemáticos, num dos mais importantes arestos nesta sede, o Acórdão n.º 1/1997, fundado em jurisprudência anterior:

«não é configurável, no ordenamento jurídico-constitucional português, qualquer reserva material de administração, que inclua, nomeadamente, uma reserva de regulamento ou impeça a Assembleia da República de tornar objeto de lei matéria disciplinável administrativamente [cf. Acórdão n.º 461/87 (…), em que se afirmou que “(…) o legislador dispõe de uma omnímoda faculdade – constitucionalmente reconhecida – de programar, planificar e racionalizar a atividade administrativa, pré conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espaço que ficará à liberdade de critério e à autonomia dos respetivos órgãos e agentes, ou antes preocupando-o (preferência de lei)”]».

Ainda que tal omnímoda faculdade (assinalada, pela primeira vez, no citado Acórdão n.º 461/87, mas sucessivamente reafirmada, não só neste Acórdão n.º 1/97, mas também nos Acórdãos n.os 24/98 e 214/2011, sobre os quais nos debruçaremos infra – cf. pontos 12.2 e 12.3.) não possa justificar «uma pura substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua atividade normal, pelo Parlamento, sem qualquer justificação especial», como é dito no mesmo Acórdão n.º 1/97.

Questão diferente, e que encontra algum apoio na doutrina e na jurisprudência constitucional nacional tem a ver com o reconhecimento de reservas específicas da função administrativa, as quais se poderão identificar no seio da administração autónoma (regiões autónomas, autarquias locais, universidades) e também da administração independente (Comissão Nacional de Eleições, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, Comissão Nacional de Proteção de Dados, para além das entidades independentes com poderes reguladores, como a Comissão do Mercado de Valores Imobiliários ou a Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, para citar só dois exemplos).

Apesar de parte da doutrina circunscrever a análise dos domínios específicos de reserva da administração à administração autónoma (cf., por todos, Mário Aroso de Almeida, ob. cit., p. 242), autores há que vão mais longe, admitindo espaços reservados também no âmbito da Administração central (cf. Blanco de Morais, ob. cit., p. 184 e segs., para quem o artigo 111.º, n.º 1, da CRP «assegura uma esfera ou margem útil de poder próprio do Governo, em face do Parlamento, para poder concretizar a lei no universo administrativo», mencionando o «poder de direção do Governo relativamente à administração direta», domínio no qual o Parlamento estará inibido de emitir normas «que reduzam o sentido útil desse poder de direção ou de atos materialmente administrativos editados taticamente pelo Parlamento sob a forma de lei suscetíveis de constituir uma inversão do critério nuclear da separação de poderes.»). Ou que fazem tal exame articulando-o com a própria CRP, identificando reservas especiais de administração nas alíneas d) e e) do seu artigo 199.º, preceitos que apontarão «para um campo de ação governativa que o legislador pode enquadrar, mas não pode preencher», reclamando-se «como de um domínio de competência irredutível» do Governo. Falando, nesta linha, de um campo de ação próprio do Governo que a Constituição demarca por competências específicas – tanto administrativas como políticas, o que implica que nos afastemos de reservas administrativas especiais – que «configura limites funcionais à intervenção do Parlamento», o qual «não pode usurpar a atuação daquelas competências», podendo apenas acionar mecanismos aposteriorísticos de responsabilidade política do Governo (cf. Assunção Esteves, ob. cit., p. 10-13).

Todavia, não é legítimo chegar aqui a respostas definitivas, nem tal análise permite dispensar a advertência de Reis Novais, acima reproduzida, no sentido de que os limites recíprocos na interação de órgãos constitucionais só podem ser estabelecidos, com rigor, em cada caso concreto (cf. ob. cit., p. 61).

Há que concluir, quanto ao tema da reserva da Administração, sendo para o efeito pertinente recorrer ao Acórdão n.º 1/97, recuperado e citado em jurisprudência posterior, em especial no Acórdão n.º 24/98 e em algumas das declarações de voto ao Acórdão n.º 214/2011. Como ficou dito no Acórdão n.º 1/97, tendo por base o princípio da separação dos poderes, a ideia de uma «(…) reserva geral de administração surge como inadequada à função atual do princípio, na medida em que diminuiria possibilidades de efetivação do controlo democrático do Executivo, limitando as áreas de intervenção legislativa do Parlamento e excluindo-o da direta decisão política». Destacou-se no mesmo aresto que «(…) não decorre seguramente do artigo 114.º [atual artigo 111.º], n.º 1, da Constituição, em conjugação com o próprio artigo 2.º, que consagra o princípio do Estado de direito democrático, uma reserva geral de administração», inexistindo «(…) qualquer estrita correspondência entre separação de órgãos e separação de funções, de modo a que a separação de órgãos tenha o sentido de implicar uma rígida divisão de funções do Estado entre eles». O aresto em causa afasta, assim, de forma veemente, a existência de uma reserva geral de administração, que, na ótica que obteve aí vencimento, apenas teria cabimento num «(…) modelo de rígida sobreposição de órgãos a funções, em que se viesse a enquadrar uma reserva geral de administração».

No mesmo Acórdão – articulando a problemática com a do núcleo essencial, que foi supra abordada (11.5.1.), o Tribunal Constitucional teve oportunidade de frisar que «(…) mesmo que se reconheça que sempre será inerente ao princípio do Estado de direito democrático a reserva de um núcleo essencial da administração ou do executivo – como condição da limitação do exercício dos poderes pelos órgãos de soberania e da própria necessidade de responsabilização do Governo – , ainda assim a colisão com tal núcleo haveria de implicar uma pura substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua atividade normal, pelo Parlamento, sem qualquer justificação especial», sustentando que as normas então sindicadas representavam um mero «(…) exercício da faculdade de definir e pré-conformar o espaço de manobra dos órgãos da Administração, não se sobrepondo materialmente ao poder regulamentar, anteriormente conferido ao Governo pelo Decreto-Lei n.º 28-B/96, de 4 de abril».

E, indo ainda mais longe, o Tribunal Constitucional recusou – ainda no Acórdão n.º 1/97 – a própria existência de «reservas funcionais específicas» alicerçadas em torno das alíneas do atual artigo 199.º da Constituição (antigo artigo 202.º), entendendo que tal visão mais não faz do que reduzir «(…) a um plano meramente positivo a tese do núcleo essencial, lendo a atribuição pelo legislador constitucional de competência administrativa ao Governo como reserva efetiva».

No Acórdão n.º 214/2011, seguiu o Tribunal a mesma linha, ao afirmar (sublinhando tratar-se de jurisprudência reiterada) que «a Constituição não (…) confere ao Governo uma reserva de competência originária regulamentar em certas matérias. O poder regulamentar conferido ao Governo pela alínea c) do artigo 199.º para fazer “os regulamentos necessários à boa execução das leis” não corresponde a qualquer reserva de regulamento, no sentido de a lei não poder ultrapassar um determinado nível de pormenorização ou particularização de modo a deixar sempre ao Governo, enquanto titular do poder regulamentar, um nível de complementação normativa relativamente a cada uma das leis», fazendo remissões posteriores para os Acórdãos n.os 461/87 (sobre a já mencionada «omnímoda faculdade – constitucionalmente reconhecida – de planificar e racionalizar a atividade administrativa, pré-conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espaço que ficará à liberdade de critério e à autonomia dos respectivos órgãos e agentes, ou antes pré-ocupando-o (preferência de lei)», que assiste ao legislador).

Sendo por último de assinalar que a doutrina não se afasta de tal entendimento – achando, porventura, que o Tribunal deveria ter ido mais longe na negação de uma reserva da Administração. Em anotação a um dos acórdãos citados, o Acórdão n.º 24/98, Gomes Canotilho realça (cf. «Anotação», Revista de Legislação e Jurisprudência, 131.º ano (1998/1999), n.os 3.887 e 3.888, p. 91), que continua «a considerar tendencialmente correta a ideia de que, entre nós, a lei é um ato de conteúdo aberto», mas que julga da mesma forma «correto o entendimento de que é muito difícil recortar com rigor na nossa ordem jurídico-constitucional reservas de administração vedadas à intervenção legislativa».

Com o que se conclui, de forma evidente, dever afastar-se a ideia de uma reserva geral de administração, bem como de reservas específicas da administração que possam ter relevo na resposta às questões formuladas no pedido.

12 – Movendo-se os contornos do pedido e, por consequência, da apreciação da (in)constitucionalidade das normas sindicadas, essencialmente no âmbito do princípio da separação e interdependência dos poderes, é forçoso que nos debrucemos sobre a jurisprudência deste Tribunal sobre o tema. Na sequência do que a Comissão Constitucional já havia feito – entre muitos outros, no citado Parecer n.º 16/79 – há múltiplos acórdãos do Tribunal Constitucional sobre a matéria, sendo relevante convocar aqueles que mais diretamente se relacionam com as questões em apreço, em especial por terem por objeto normas com similitudes assinaláveis com aquelas sob o escrutínio do Tribunal neste processo – e que têm simultaneamente merecido uma atenção muito particular por parte da doutrina. Assim, passaremos em revista alguns dos principais aspetos, na ótica da questão em análise, que emergem dos Acórdãos n.os 1/97, 24/98 e 214/2011.

12.1 – O Acórdão n.º 1/97 foi proferido no contexto de um processo de fiscalização preventiva da constitucionalidade que incidiu sobre as normas constantes do Decreto n.º 58/VII, aprovado em 31 de outubro de 1996 pela Assembleia da República, relativo à «Criação de Vagas Adicionais no Acesso ao Ensino Superior». As disposições aí sindicadas estatuíam que os estudantes candidatos ao ingresso no ensino superior que, na sequência dos exames de setembro de 1996 (segunda fase de acesso), tivessem obtido nota de candidatura superior em cada par curso/estabelecimento ao último colocado para o mesmo par curso/estabelecimento na primeira fase, tinham direito ao ingresso pretendido no ano letivo de 1996/1997.

O Tribunal Constitucional viria a pronunciar-se pela inconstitucionalidade do artigo 1.º do referido decreto, por este contrariar, conjugadamente, o princípio da segurança jurídica resultante do artigo 2.º da Constituição e o princípio da igualdade, em particular da igualdade de oportunidades no acesso ao ensino superior, consagrado nos artigos 13.º e 76.º, n.º 1, da Constituição. No entanto, afastou qualquer inconstitucionalidade decorrente de uma violação do princípio da separação e interdependência de poderes ou de uma esfera de atuação reservada ao Governo.

Com efeito, apreciando o pedido e os seus fundamentos, o Tribunal Constitucional entendeu que as normas em causa, consubstanciando uma alteração excecional e retroativa da regulamentação do concurso nacional de acesso ao ensino superior para o ano letivo de 1996/97, fixada pela Portaria n.º 254/96, de 13 de julho – apesar de contrariarem o princípio da segurança jurídica e o princípio da igualdade, nos termos referidos – não violavam, no entanto, o princípio da separação e interdependência de poderes hoje plasmado no artigo 111.º da Constituição.

Pode ler-se nesse aresto que, «(…) apesar de o princípio da separação de poderes ter tido formulações históricas nem sempre associadas à ideia de Estado de direito democrático, aquele princípio veio a adquirir, em conexão com esta ideia, a natureza de um instrumento garantístico da esfera jurídico-subjetiva e, em última análise, de controlo democrático do poder (…)». Como vimos supra (11.5.2.), foram acolhidas neste aresto as ideias de não decorrer dos preceitos convocados (artigos 2.º e 114.º – atualmente 111.º – n.º 1 da CRP) uma reserva geral de administração, nem uma sobreposição material, por parte das normas sindicadas, ao poder regulamentar administrativo do Governo e, ainda, a recusa da existência de reservas administrativas funcionais específicas alicerçadas em torno das alíneas c), d) e g) do atual artigo 199.º da CRP.

O Tribunal Constitucional também repudiou neste Acórdão uma eventual inconstitucionalidade das normas em apreço alicerçada na violação do atual artigo 182.º (então, artigo 185.º) da Constituição, sustentando que «[a] caracterização constitucional do Governo como órgão de condução da política e órgão superior da administração pública não poderá significar, em caso algum, uma subtração de matérias ao poder legislativo nem retirar à Assembleia da República a decisão política, confinando-a à mera discussão e à crítica inconclusiva, sem possibilidade de levar a cabo um efetivo controlo do poder executivo», acrescentando: «(…) não será uma esporádica e excecional limitação do espaço de manobra do Governo, sem qualquer deliberada e reiterada substituição funcional pela Assembleia da República, que poderá violar o artigo 185.º [atual artigo 182.º] da Constituição (…).».

12.2 – Na mesma linha, o Acórdão n.º 24/98, igualmente lavrado no âmbito de um pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, apreciou a compatibilidade com a Lei Fundamental de várias normas do Decreto n.º 196/VII que, no essencial, integravam transitoriamente o lanço de autoestrada Torres Vedras (Sul) – Bombarral da A 8 e ainda outros conexos no âmbito da concessão conferida à BRISA, eliminando ou extinguindo o direito à cobrança de portagens por parte da concessionária. A este efeito acrescia, no caso, a circunstância de estar então a decorrer um concurso público internacional para escolha de um novo concessionário da autoestrada do Oeste, que assim ficava praticamente privado do seu objeto, nomeadamente em virtude da proibição de cobrança de portagens (que constituía pressuposto da concessão visada por esse concurso).

Seguindo a linha – e sob a sua clara influência – do Acórdão n.º 1/97, o Tribunal Constitucional aferiu a eventual inconstitucionalidade das normas impugnadas nesses autos, nomeadamente em face do princípio da separação e interdependência de poderes. Além de reiterar a doutrina expendida no Acórdão n.º 1/97, o Tribunal entendeu que, sendo as normas em causa aprovadas no quadro de um processo de apreciação parlamentar de um decreto-lei do Governo, não haveria «(…) fundamento constitucional para restringir o âmbito do instituto da apreciação parlamentar dos decretos-leis, previsto no artigo 169.º da Lei Fundamental, à parte desses diplomas que seja inquestionável e necessariamente de natureza legislativa, e para excluí-lo quanto às determinações de natureza tão-só pretendidamente “administrativa” que os mesmos incluam». Pelo contrário, sendo a forma o critério decisivo, «(…) toda a matéria tratada num qualquer decreto-lei, e que o Governo versou, assim, sob “forma legislativoi”, é passível de apreciação parlamentar (…)».

Em consequência, o Tribunal decidiu que «(…) as questionadas normas deste decreto parlamentar, ao disporem sobre a conservação e a exploração sem cobrança de portagem dos lanços de estrada em causa, alterando o que a esse respeito o Governo havia determinado por decreto-lei, não implicam uma intromissão ilegítima do legislador parlamentar na área da “administração”, ou seja, não se traduzem em violação daquela nuclear “reserva funcional” desta que (…), sempre, ao menos, se há de retirar do princípio da separação e da interdependência dos poderes». No texto do acórdão que obteve vencimento, o exame da (não) violação do princípio da separação de poderes é sempre efetuado na perspetiva da reserva de função administrativa do Governo.

Assim, ainda que pareça poder aceitar a existência de uma reserva do núcleo essencial da função administrativa do Governo, o Tribunal Constitucional entendeu que tal reserva não era afetada, uma vez que a intromissão visada pelas normas sindicadas «(…) não retirou integralmente ao Governo a gestão administrativa da política rodoviária em matéria de auto-estradas (antes e apenas aplicou de modo distinto a respetiva classificação, com eliminação da cobrança de portagem em certos lanços rodoviários). Não há, assim, uma “pura substituição funcional do Executivo, no preciso espaço da sua atividade normal, pelo Parlamento” (nas palavras do Acórdão n.º 1 /97)». Como não se verifica, tão-pouco, «uma intromissão intolerável da Assembleia da República na esfera puramente administrativa do Governo, em domínios que são próprios da sua atividade executiva», não se mostra violado o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania.

12.3 – Por fim, com especial relevância para o caso dos autos, cabe referir o Acórdão n.º 214/2011, onde o Tribunal Constitucional apreciou, ainda em sede de fiscalização preventiva, a constitucionalidade de todas as normas constantes de um decreto da Assembleia da República que procedia à suspensão do modelo de avaliação do desempenho de docentes então em vigor, revogando também o Decreto Regulamentar n.º 2/2010, de 23 de junho. Sendo desde já relevante assinalar que a questão central deste aresto é a da revogação de um decreto regulamentar do Governo por parte da Assembleia da República sem, todavia, ter revogado a respetiva lei habilitante.

No artigo 1.º de tal Decreto determinava-se que «o Governo deve iniciar o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretize um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes, produzindo efeitos a partir do início do próximo ano letivo». O Decreto estabelecia, ainda, um regime transitório nos termos do qual, até à entrada em vigor do novo modelo de avaliação, seriam aplicáveis à avaliação do desempenho de docentes os procedimentos previstos no Despacho n.º 4913-B/2010, de 18 de março. As similitudes com o caso aqui em apreço, nomeadamente no que concerne à emanação de um comando ou injunção emitidos pela Assembleia da República tendo como destinatário o Governo, em matéria de organização da atividade docente ou de avaliação dos respetivos funcionários, são, assim, por demais evidentes.

O Tribunal Constitucional salientou neste aresto «(…) a posição do princípio da separação de poderes simultaneamente como um princípio fundamental do momento organizatório da Constituição e como um dos princípios definidores da comunidade política e do Estado», admitindo também que, modernamente, tal princípio «(…) não cumpre apenas o papel, com que entrou na história do constitucionalismo, de repartição orgânico-funcional dos poderes do Estado com vista à proteção das liberdades e direitos fundamentais dos cidadãos. Desempenha uma pluralidade de funções constitucionais: função de medida, função de racionalização, função de controlo e função de proteção».

Mas foi, naturalmente, mais longe, destacando que «[a] maior virtualidade ou dimensão operativa do princípio, ao menos em termos de justiciabilidade – o que, num sistema de justiça constitucional como a portuguesa, releva pela via da apreciação de constitucionalidade de normas jurídicas – é a que respeita à sua dimensão de elemento de interpretação e de delimitação funcional das normas constitucionais de competência no sentido da racionalização do exercício das funções do Estado». E, tomando posição sobre a compatibilidade com a Constituição de uma das normas em apreço, entendeu que «(…) o Governo é “o órgão superior da administração pública” (artigo 182.º da CRP), nessa qualidade lhe competindo desempenhar uma série de funções constitucionais, designadamente, no exercício da função administrativa em matéria de direção dos serviços e da atividade da administração direta do Estado [artigo 199.º, alínea e) da CRP], praticar todos os atos exigidos pela lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP] e fazer, para tanto, os regulamentos necessários à boa execução das leis [artigo 199.º, alínea c), da CRP]». A esta luz, assinalou que cabe ao Governo «(…) conduzir, de acordo com os princípios de precedência e prevalência da lei, as políticas públicas legalmente definidas e por cuja execução é responsável», incluindo-se aí a política de avaliação sistemática do desempenho na Administração Pública, extensível ao pessoal docente do ensino básico e secundário.

Contudo, defendeu-se neste aresto a posição segundo a qual «a Assembleia da República pode, mediante um ato legislativo, não só modificar essas opções fundamentais, como até pré-ocupar a regulação do procedimento através do qual se procede à avaliação (o modelo). Se assim proceder, o Governo no exercício do poder regulamentar, se ainda for necessário ou restar qualquer margem de complementação, de acordo com o princípio da prevalência de lei, e a Administração escolar, em obediência ao princípio da legalidade, estarão vinculados a agir em conformidade (artigo 266.º da CRP)».

Consequentemente, o Tribunal Constitucional viria a pronunciar-se pela inconstitucionalidade dessa norma por violação do princípio da separação e interdependência de poderes apenas por entender que, não tendo modificado a lei habilitante do regulamento revogado, a Assembleia da República desrespeitara a esfera de competência do Governo, pois «(…) no espaço não ocupado por ato legislativo, cabe ao Governo determinar qual o conteúdo do ato regulamentar exigido pela “boa execução da lei”».

Desta perspetiva, decidiu o Tribunal Constitucional que «[u]m ato legislativo do Parlamento que, mantendo intocados os parâmetros legais em função dos quais determinada atividade administrativa há de ser prosseguida e a atividade normativa derivada necessária há de ser desenvolvida, se limita a revogar a regulamentação produzida ao abrigo dessa mesma legislação que o Governo continua a ter de executar, priva este órgão de soberania dos instrumentos que a Constituição lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domínio lhe estão constitucionalmente cometidas [maxime artigos 182.º, última parte, 199.º, e), primeira parte, e 199.º, c) da CRP], quebrando toda a racionalidade do sistema de separação e interdependência entre órgãos de soberania».

Já quanto à outra norma também diretamente apreciada neste caso – que impunha ao Governo que iniciasse o processo de negociação sindical tendente à aprovação do enquadramento legal e regulamentar que concretizasse um novo modelo de avaliação do desempenho de docentes -, o Tribunal Constitucional afirmou, lapidarmente, que «(…) a decisão sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento – com as associações sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar – é uma opção política que um órgão de soberania não pode impor ao outro, mesmo nos espaços onde ambos concorram no poder de regulação emergente, seja este equiordenado (lei – decreto-lei), seja escalonado (ato legislativo – ato regulamentar)» (12.).

Com efeito, fazendo eco do ensinamento de Gomes Canotilho e Vital Moreira – e como já foi mencionado supra (11.3. e 11.5.1.) – o Tribunal recordou que «as relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República».

Parecendo ir mais longe do que fora na fundamentação da declaração de inconstitucionalidade da norma anteriormente apreciada no mesmo aresto, o Tribunal Constitucional esclareceu ainda, no mesmo Acórdão n.º 214/2011 (12.), que «[d]entro dos limites da Constituição e da lei, o Governo é autónomo no exercício da função governativa e da função administrativa», pelo que «nas zonas de confluência entre atos de condução política e atos de administração a cargo do Governo a dimensão positiva do princípio da separação e interdependência de órgãos de soberania impõe um limite funcional ao uso da competência legislativa universal da Assembleia da República [artigo 161.º, alínea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento não transmude a forma legislativa num meio enviesado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento, pelo controlo democrático-parlamentar e pela regra da maioria, do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração direta do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP]».

Consequentemente, o Tribunal Constitucional declarou também inconstitucional esta segunda norma, por violação do n.º 1 do artigo 111.º da Constituição, tal como declarou feridas de inconstitucionalidade consequencial todas as demais normas sindicadas.

13 – A importância dos três acórdãos cujos conteúdos decisórios passamos brevemente em revista vai muito para lá das decisões propriamente ditas, na medida em que foram lavradas, em qualquer um deles, diversas declarações de votos de conselheiros vencidos ou que não acompanharam totalmente as decisões. E, para além disso, a doutrina não se mostrou indiferente a tais arestos, submetendo duas das decisões a um notável exame crítico, razão pela qual se produziu um apreciável manancial de opiniões, de grande profundidade analítica e dogmática, cuja influência se projeta para a decisão relativa às normas que agora nos ocupam. Importa, então, abordar com alguma atenção o que foi dito em relação a estes arestos, sendo de assinalar que as vozes discordantes, no interior e no exterior do Tribunal, se fizeram sentir de forma mais ou menos severa, assinalando entre outros pontos que, no que respeita ao princípio da separação e interdependência dos poderes ou dos órgãos de soberania – o ponto que nos interessa – o Tribunal podia e devia ter ido mais longe do que foi. Para assinalar a heterogeneidade das opiniões, traduzidas nos votos dos conselheiros responsáveis pela prolação do Acórdão n.º 1/97, Gomes Canotilho alude mesmo a uma «sentença estranha», na qual «não se vislumbra claramente uma communis opinio quanto às razões dos votos “concordantes” e dos “votos dissidentes”» (cf. «Anotação», Revista de legislação e Jurisprudência, 130.º ano (1997/1998), n.os 3873-3885).

Para aquilatar do reforço da relevância destes arestos, do ponto de vista que nos guia, deve lembrar-se, em jeito de síntese, que o Acórdão n.º 214/2011 decidiu pela «violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania»; no Acórdão n.º 1/97, apesar de não se ter considerado a violação de tal princípio como fundamento da decisão de inconstitucionalidade a que se chegou, houve quatro conselheiros que divergiram, tendo lavrado os respetivos votos de vencido; e no Acórdão n.º 24/98, não obstante o Tribunal não se ter pronunciado pela inconstitucionalidade das normas sindicadas, nomeadamente «em confronto com o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania», houve também quatro conselheiros no entender de quem tal princípio tinha sido violado. Vejamos então melhor o que se disse nessas (e sobre essas) «estranhas sentenças», na perspetiva do princípio da separação dos poderes.

13.1 – Em relação ao Acórdão n.º 1/97 são de evidenciar alguns dos aspetos salientados nos respetivos votos de vencido. O Conselheiro Alberto Tavares da Costa considerou que o Decreto sindicado contrariava o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania em função do «tópico de equilíbrio que deve assistir à interação entre os vários órgãos de soberania e que decorre daquele princípio organizatório fundamental das relações estaduais» considerando «excessiva» a injunção dada pela Assembleia da República ao Governo através do diploma sindicado, uma vez que ela «é suficientemente relevante para afetar a moderação que é a raiz e essência da “separação e interdependência” dos órgãos de soberania e da “autonomia” destes». Também Messias Bento considera violado o princípio em apreciação, pondo em evidência os riscos do «chamado governo de assembleia, em que o Parlamento exerce a sua competência sem os limites que resultam da existência (e da competência) dos outros órgãos de soberania, maxime da do Governo», pelo que a intromissão da Assembleia da República no processo de candidaturas de ingresso no ensino superior afeta a ação do Governo, ao perturbar «o equilíbrio que vai implicado na ideia de gouvernement moderé». Opinião análoga é expressa por Alves Correia, para quem há violação do princípio da separação de poderes: não devido a uma invasão por parte da Assembleia da República de uma pretensa área reservada da Administração Pública que, no caso, não existe, mas em função do momento e do modo de atuação do Parlamento. Maria da Assunção Esteves, por último, salienta a violação do princípio sob a nossa análise o qual, ao nível dos princípios supra-positivos reconhecidos pelo constitucionalismo, é uma «essência constitucional» (Rawls).

Em face deste dissídio, não são de estranhar os reparos feitos por Gomes Canotilho na citada «Anotação», advertindo que «se não se recortarem com rigor os limites funcionais do legislador numa perspetiva constitucionalmente adequada do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, parece-nos que os riscos de um “governo de assembleia” não ficam decididamente arredados», para, logo em seguida, adiantar que o Tribunal Constitucional não lidara «de uma forma convincente» com a argumentação constante do requerimento de fiscalização preventiva, que era «forte no plano jurídico-dogmático e forte no plano metódico-principial» (p. 81). Naquilo que mais nos interessa, enfatiza o Autor que as razões conducentes à pronúncia de inconstitucionalidade (violação dos princípios da igualdade e da proteção da confiança) lhe parecem as menos pertinentes, uma vez que «o cerne da questão está na densificação do princípio da separação e interdependência» de poderes, impondo-se uma distinção entre uma «tentativa doutrinária de recortar uma categoria dogmática – a reserva da administração – para a colocar (ou contrapor) em paralelo à reserva de lei e à reserva de jurisdição» e outra realidade, muito diferente, que «é a procura de limites jurídico-constitucionais à atividade dos órgãos de soberania de forma a manter imperturbado o esquema constitucional de separação e interdependência de poderes» (ibidem, p. 82).

No essencial Gomes Canotilho conclui que a posição vertida no aresto em causa lhe suscita dúvidas, afirmando, de forma bem clara, que «[a] escolha de uma forma legislativa está, no ordenamento português, vinculada à conformação e ordenação funcional dos órgãos de soberania constitucionalmente estabelecida» e que «no caso em apreço o que se verifica é que o “desvio da forma” indicia um desvio de competências e de funções», de tal forma que através de uma “nova lei” a Assembleia da República «arvora-se em “governo”» (ibidem, pp. 82-83). Em suma, e na linha dos votos de vencido elencados, a razão decisiva para a inconstitucionalidade é, para o insigne constitucionalista, a violação do princípio da separação e interdependência de poderes.

13.2 – Centrando-nos agora no Acórdão n.º 24/98, também aqui houve diversas declarações de voto e, de novo, quatro conselheiros que expressamente consideraram verificar-se violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania. Na linha da declaração aposta ao Acórdão n.º 1/97, Alberto Tavares da Costa assinala a violação do citado princípio, detetando na norma sindicada uma «afetação na moderação devida na observância da separação e interdependência de poderes». Também o Conselheiro Messias Bento retoma, pelo menos em parte, a argumentação aduzida na declaração anterior, alertando de novo para os riscos do «governo de Assembleia», resultante da intromissão do Parlamento na ação governativa que, também neste caso, em sua opinião, ultrapassa as exigências de moderação impostas pelo princípio da separação e interdependência de poderes. O voto de vencido dos conselheiros Armindo Ribeiro Mendes e Maria Fernanda Palma terá um peso particular, uma vez que o primeiro signatário tinha sido responsável pela elaboração de um primeiro memorando, como primitivo relator, que, todavia, não obteve vencimento no Plenário, e para o qual são remetidas parte fundamental das considerações feitas nesta declaração. Embora antes de mais centradas na violação da esfera de competências administrativas do Governo – o que, como veremos, não é o que acontece nas normas que ora nos ocupam – interessam-nos, como é evidente, as considerações que apontam para a violação do princípio da separação de poderes, em virtude, nomeadamente, daquilo que os signatários consideram ser «uma intromissão intolerável da Assembleia da República na esfera puramente administrativa do Governo, não respeitando um campo ou espaço bem delimitado da sua atividade executiva», aludindo, naquilo que mais nos interessa, ao facto de a opção pela forma legislativa não poder penalizar o Governo, no exercício da sua atividade administrativa e, sobretudo, à «coligação negativa» das oposições parlamentares, a qual «vai constranger a ação administrativa do Governo num domínio económico-social altamente sensível». São sobretudo de sublinhar, em nosso entender (pela proximidade com a situação ora em apreço), as limitações da opção parlamentar projetadas no futuro: «está-se aqui perante uma intencional intromissão da Assembleia da República no espaço funcional da ação governativa», sendo «a continuidade da política futura do Governo (…) que é posta em causa pela Assembleia da República» (itálico nosso); a explicação da atitude da maioria dos deputados não se encontra na «mera intenção de correção de situações passadas (…), antes se configura como absolutamente voltada para o futuro e desprovida de qualquer justificação especial» (itálico nosso). Sendo ainda convocado o argumento de que o facto de o Governo manter a competência legislativa na matéria não pode afastar a objeção de inconstitucionalidade.

Também este aresto foi anotado criticamente por Gomes Canotilho (cf. «Anotação», Revista de Legislação e Jurisprudência, 131.º ano (1998/1999), n.os 3887 e 3888, pp. 89 e segs.)., assinalando as suas «dúvidas quanto ao acerto metódico e dogmático da posição defendida pelo Tribunal Constitucional» (cf. p. 91). A tese que saiu vencedora neste Acórdão é sintetizada por Gomes Canotilho, em tom de censura, de forma impressiva: «o raciocínio da tese vencedora é simples: não há uma matéria que se furte ou seja possível retirar à competência legislativa da Assembleia da República, assim como não há uma reserva de administração (ou reservas de administração) que constituam coutadas imunes à intervenção parlamentar. Os parlamentos teriam os poderes do rei Midas: tudo o que tocam podem converter em ato legislativo da assembleia, mesmo que a outros pertença a tarefa de arranjar a matéria (fundos, receitas, reais ou virtuais) para a Assembleia a poder transformar em ouro» (ibidem, p. 91).

O caminho que deveria ter sido trilhado pelo Tribunal, na opinião de Gomes Canotilho, deveria ter sido outro, centrado numa «teoria da adequação funcional de órgãos e tarefas constitucionais», tendo em vista «não tanto captar as relações de poderes como relações de limites e de proibições de ingerência nos núcleos essenciais de cada uma das funções, mas sim compreender uma ordem constitucional de competências onde se descubra uma legitimação para cada órgão desempenhar as atribuições e tarefas relativamente às quais ele surja como o mais idóneo, adequado e eficaz no plano de competências e funções» – ibidem, p. 95. Tudo porque uma ordem constitucional estruturada segundo o princípio da separação e interdependência de poderes «deve deixar imperturbados os esquemas constitucionais de poderes, responsabilidade e controlo dos titulares dos órgãos de soberania» – ibidem, p. 96.

13.3 – Por último, também no Acórdão n.º 241/2011 se revela decisivo olhar com detença para os votos de vencido lavrados por alguns conselheiros. Sempre na perspetiva que nos anima, isto é, da violação do princípio da separação de poderes. Assim, e apesar de a decisão do Tribunal Constitucional, como vimos, ter sido no sentido da inconstitucionalidade das normas sindicadas por violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, nalgumas declarações de voto defende-se que poderia o Tribunal ter ido mais longe. Foi o que aconteceu com a Conselheira Maria Lúcia Amaral que acentuou – numa argumentação que, como veremos, pode e deve ser transposta para a norma ora sindicada – não estar em causa, no Decreto da Assembleia da República, um problema de hierarquia de normas nem, tão-pouco, um problema de distinção substancial das funções do Estado, mas antes de mais as relações entre dois diferentes Poderes do Estado, cada um deles dotado de estatuto constitucional próprio. Pelo que a pergunta substancial que naquela situação se deveria colocar era «a de saber quanto, em relação ao Governo, pode o Parlamento». Isto é, estava em causa um «conflito de competências entre dois poderes do Estado, para se saber se o poder parlamentar invadiu ou não o campo próprio do poder governativo». Como tal, foi Maria Lúcia Amaral mais longe do que a maioria, pois se concorda que a decisão parlamentar violou o princípio da separação de poderes, a razão não se cinge à caracterização do Governo enquanto órgão superior da Administração Pública entendendo, ao contrário da maioria, que a razão assenta no facto de a Assembleia da República ter invadido «o núcleo essencial do poder do executivo enquanto poder governativo». Catarina Sarmento e Castro trilha, em parte, o mesmo caminho, acompanhando o acórdão quanto à violação do princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, mas sublinhando o respeito, imposto pela CRP, «por um espaço mínimo e essencial de atribuições e responsabilidade próprio do Governo», uma vez que «o Parlamento não pode tudo, em todas e quaisquer circunstâncias». Assim, a violação do princípio resulta de ter sido «subtraído ao Governo o exercício de funções que não podem deixar de configurar um seu espaço mínimo e essencial na ordenação constitucional de funções.». Por último, merece uma chamada de atenção o voto do Conselheiro João Cura Mariano a propósito do artigo do Decreto sindicado que determinava que o Governo iniciasse um processo de negociação com as associações sindicais tendente à aprovação do novo regime, quando sublinha que as relações entre a Assembleia da República e o Governo não são de subordinação hierárquica ou superintendência, mas de mera sujeição a fiscalização e controlo, pelo que «não pode o Governo ser vinculado normativamente a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República.» (itálicos nossos).

14 – Em função do enquadramento que foi feito das normas sindicadas e dos diversos elementos carreados para este acórdão, o eixo da análise para a apreciação final sobre a compatibilidade de tais normas com a Constituição situa-se no plano da delimitação das esferas de competência da Assembleia da República e do Governo em razão da matéria especificamente considerada. Assim, neste momento, deve-se começar por afastar várias linhas argumentativas que foram já exploradas, mas que acabam por não relevar para dilucidar a concreta questão de constitucionalidade que o Tribunal é chamado a apreciar.

É isso que se passa, desde logo, com uma possível violação de uma eventual reserva (geral ou específica) de administração. Para além das inúmeras dúvidas em torno do reconhecimento de uma tal reserva de administração, patentes na jurisprudência deste Tribunal, mesmo que se reconhecesse tal reserva, não é isso que está em causa nestes autos: a vinculação gerada pelas normas sindicadas excede, como se viu, o exercício de poderes típicos da função administrativa, uma vez que abrange as competências legislativas do Governo. Também por esta razão – mas não apenas por ela, uma vez que a operatividade da distinção material entre as funções do Estado, em termos jurídico-constitucionais, está historicamente esbatida e desprovida, em larga medida, de relevo prático concreto – deve ser afastado neste momento o papel da separação material ou substancial entre a função administrativa e a função legislativa ou político-legislativa, da qual dificilmente resultam efeitos em termos do direito constitucional positivo e que, em qualquer caso, não relevam na situação em apreço. Muito próxima destas duas exclusões, há ainda uma outra, a qual tem efeitos muito relevantes no que toca aos dois pedidos formulados, como veremos melhor: também como resultado de não estar em jogo a articulação entre a função legislativa e a função administrativa, a questão de constitucionalidade que enfrentamos não passa pela forma como a Constituição constrói as relações entre a lei e o regulamento administrativo.

Por último, a própria noção de núcleo essencial, apesar de poder ter uma importância indireta da dilucidação da questão de constitucionalidade que enfrentamos, não terá um relevo autónomo na sua resolução, nomeadamente em face das dificuldades conceptuais e operativas que suscita e que foram já explanadas neste acórdão, em especial quando se concluiu que tal núcleo apenas pode ser preenchido caso a caso e, em abstrato, não se pode traduzir em muito mais do que um simples critério orientador (cf. 11.5.1.).

Numa análise pela positiva, deverá ter-se como certo que, não estando em causa a separação material das funções do Estado, a resposta pela (in)conformidade constitucional das normas sindicadas deverá centrar-se, assim, na separação organizatória dos poderes ou dos órgãos de soberania, tal como acolhida na Constituição, em especial no seu artigo 111.º

Apesar de o Tribunal ter optado, nos termos peticionados, pela apreciação do pedido na sua globalidade, isso não significa que a resposta à questão de constitucionalidade deva ser a mesma para todas as normas sindicadas. Na verdade, há apenas uma norma que, de acordo com o pedido, visa condicionar o exercício de um poder administrativo: a contida no n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, na qual se impõe ao Governo a abertura de «(…) um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino». Pelo contrário, o n.º 6 deste mesmo artigo 2.º, ao determinar a abertura de «(…) um processo negocial com as estruturas sindicais para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais», visa condicionar o exercício de uma competência legislativa, pois tal processo negocial não é mais do que o primeiro passo do exercício de tal competência, revestindo por isso natureza político-legislativa – o mesmo valendo para todas as demais normas impugnadas (artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho), as quais (i) determinam «a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho» (artigo 1.º); (ii) estabelecem um prazo para o início dessa negociação (artigo 2.º); e (iii) prescrevem os critérios materiais a adotar na «revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário prevista na presente lei» (artigo 3.º). E a resposta à questão de constitucionalidade suscitada por estes dois diferentes tipos de normas não deverá ser a mesma, razão pela qual as trataremos em termos autónomos.

14.1 – No que respeita, em primeiro lugar, ao n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho e ao alegado condicionamento de um poder administrativo, há que recordar o que já foi diversas vezes dito sobre não relevar para o caso dos autos uma eventual questão de delimitação material das funções estaduais. Quanto à norma sindicada, em concreto, ela não consubstancia uma invasão de competências constitucionalmente reservadas ao Governo, por a determinação da abertura do concurso não ser, à luz da CRP, uma matéria necessariamente administrativa. Na matéria disciplinada neste artigo afigura-se perfeitamente legítima a intervenção do legislador (no caso, da Assembleia da República), não invadindo tal determinação as competências previstas nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da CRP. Sendo fundamental ter presente que a norma ora em apreciação não implica, de per se, a abertura do concurso: apesar de haver uma pré-ocupação do espaço pelo legislador parlamentar, essa pré-ocupação não esgota a margem de discricionariedade da Administração (no caso, do Governo, no exercício de competências administrativas), a qual é compatível com este mesmo artigo 2.º Ou seja: ainda que se reconheça a existência de uma injunção da Assembleia da República ao Governo para abrir o concurso, este concurso não é aberto pela norma sindicada. O prazo previsto, de 30 dias, é um prazo meramente ordenador, e não se fixam as regras nem os parâmetros a que tal concurso há de obedecer, não se podendo considerar que haja uma invasão da esfera de competências (administrativas) reservadas ao Governo. Esta norma posiciona-se no âmbito dos limites da lei face ao poder regulamentar, mas tais limites não foram ultrapassados, razão pela qual não resta senão concluir pela sua não inconformidade constitucional.

14.2 – Os contornos da questão são outros no que toca às restantes normas sindicadas e, pode desde já adiantar-se, a resposta à questão de constitucionalidade terá também de ser outra. E são outros uma vez que têm de ser posicionados em relação à competência legislativa do Governo embora, mais uma vez, não seja uma questão de separação material das funções do Estado que está em jogo, mas antes um problema de repartição de competências constitucionais entre dois órgãos de soberania, no exercício da mesma função estadual, a político-legislativa. E o postulado básico para uma tomada de posição final sobre a questão dos autos, no que a estas normas se refere, é o de que – e como foi já posto em evidência – «(…) a nenhum órgão de soberania podem ser reconhecidas funções das quais resulte o esvaziamento das funções materiais específica e principalmente atribuídas a outro órgão», o que significa que «(…) nenhum dos órgãos de soberania pode intrometer-se no núcleo essencial das funções pertencentes a outro órgão» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., vol. II, p. 46). Apesar das críticas que foram feitas à noção de «núcleo essencial» e de termos em larga medida afastado a sua operatividade, não negámos que ela pode ser um critério orientador, sendo isto que aqui sucede.

Assim, no que se refere às supra citadas normas – o n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e os artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho – há um denominador comum: em todas elas se verifica um condicionamento ou balizamento do exercício de um poder legislativo do Governo, isto é, todas visam condicionar o Governo no exercício de competências legislativas. Condicionamento esse que se configura como violador da Constituição, nos termos que passaremos a ver de seguida com maior atenção.

Neste percurso argumentativo final, deve começar por sinalizar-se que não está – nem poderia estar – nunca em causa negar ou afastar a «supremacia legislativa da Assembleia da República sobre o Governo» (cf. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição…, cit., vol. II, p. 61), espelhada, nomeadamente, (i) no vasto domínio reservado à competência legislativa da Assembleia da República (cf. artigos 161.º, 164.º e 165.º da CRP), que contrasta com a apertada reserva de competência legislativa do Governo (cf. artigo 198.º, n.º 2), (ii) na reconhecidamente amplíssima competência legislativa genérica da Assembleia da República (cf. alínea c) do artigo 161.º) e (iii) no instituto da apreciação parlamentar de decretos-leis (cf. artigo 169.º da CRP). Nem sequer, não é pouco acentuá-lo, lançar qualquer interrogação sobre a «omnímoda faculdade», constitucionalmente reconhecida ao legislador, «de programar, planificar e racionalizar a atividade administrativa, pré-conformando-a no seu desenvolvimento, e definindo o espaço que ficará à liberdade de critério e à autonomia dos respetivos órgãos e agentes, ou antes preocupando-o (preferência de lei)», reconhecida por este Tribunal no Acórdão n.º 461/87 e posteriormente reafirmada, em múltiplos arestos.

No entanto, apesar desse protagonismo da Assembleia da República, a que se junta a primariedade, essencialidade e precedência normativa da lei no nosso sistema jurídico-constitucional, a verdade é que a Constituição reconhece competências legislativas ao Governo que, no caso, são concorrentes com as da Assembleia da República, uma vez que não estão a esta reservadas (cf. alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP). Ora, em tais matérias a Constituição tem de garantir ao Governo as condições institucionais que lhe assegurem uma auto-responsabilidade pelas políticas que conduz e pelas medidas que toma – isto é, e como salienta Reis Novais, impõe-se «recortar, na totalidade do âmbito funcional genericamente atribuído pela Constituição ao Executivo, um núcleo juridicamente protegido da hétero-determinação parlamentar, onde, sob pena de inversão dos critérios constitucionais de repartição de competências e de violação do princípio da divisão de poderes, deva ser o Executivo a determinar exclusivamente o sentido e o conteúdo das suas competências constitucionais» (cf. ob. cit., p. 59).

E é perante este quadro jurídico-constitucional que uma intrusão da Assembleia da República em relação a um decreto-lei do Governo não se pode justificar. Nas normas sindicadas ora sob apreciação, há um comando ou injunção da Assembleia da República em relação ao Governo-legislador que contende com uma esfera de autonomia do Governo constitucionalmente tutelada. E a lei não pode ser usada pelo Parlamento para constranger outro órgão constitucional a exercer em determinados moldes competências atribuídas pela própria Constituição.

É pertinente a este propósito assinalar, com Gomes Canotilho (cf. Direito Constitucional…, cit., p. 247), que o princípio da supremacia da constituição se exprime através da chamada reserva de constituição (Verfassungsvorbehalt), com o significado «que determinadas questões respeitantes ao estatuto jurídico do político não devem ser reguladas por leis ordinárias mas sim pela constituição». E esta reserva da constituição concretiza-se, sobretudo, através de dois princípios: para além do princípio da constitucionalidade de restrições a direitos, liberdades e garantias, o princípio da tipicidade constitucional de competências, implicando este último que, «[n]a definição do quadro de competências, as funções e competências dos órgãos constitucionais do poder político devem ser exclusivamente constituídas pela constituição, ou, por outras palavras, todas as funções e competências dos órgãos constitucionais do poder político devem ter fundamento na constituição e reconduzir-se às normas constitucionais de competência», pelo que «os órgãos do Estado só têm competência para fazer aquilo que a constituição lhes permite (cf. art. 111.º/2)» (id., ibidem, p. 247).

O artigo 111.º da CRP dispõe que «[o]s órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição», resultando de tal disposição a proibição, aqui quanto a competências legislativas não reservadas constitucionalmente à Assembleia da República (por estarmos no âmbito da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP) de intromissão no e condicionamento do exercício do poder de legiferação do Governo, incluindo as audições ou processos negociais que devam preceder esse exercício.

Perante este contexto jurídico-constitucional assistimos, nas normas sindicadas ora sob a nossa apreciação, à imposição de um processo negocial que, como primeiro passo do processo legislativo, limita ou delimita o espaço negocial do Governo. Trata-se de uma injunção da Assembleia da República ao Governo para que este inicie tais negociações que implica uma imposição de legislação, pondo em causa a autonomia do Governo num domínio de competência legislativa concorrente. Uma limitação da atuação deste órgão constitucional num contexto de separação de poderes que não pode ser aceite como legítimo por consubstanciar uma injunção que coarta a competência legislativa do Governo, órgão autónomo no exercício da função político-legislativa, dentro dos limites da lei e da Constituição.

Ora, como este Tribunal Constitucional já disse, porventura da forma mais enfática no Acórdão n.º 214/2011, «(…) a decisão sobre o se e o quando da iniciativa de desencadear negociações com vista à alteração do ordenamento – com as associações sindicais ou com outros portadores de interesses que devam participar – é uma opção política que um órgão de soberania não pode impor ao outro, mesmo nos espaços onde ambos concorram no poder de regulação emergente, seja este equiordenado (lei – decreto-lei), seja escalonado (ato legislativo – ato regulamentar)». Entendimento reforçado pela circunstância posta em evidência pela doutrina e pela jurisprudência deste Tribunal (ambas amplamente citadas neste acórdão) quando assinala que as relações entre a Assembleia da República e o Governo são relações de autonomia e de prestação de contas, mas não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência, pelo que não pode o Governo ser vinculado ou constrangido a exercer o seu poder legislativo por instruções ou injunções da Assembleia da República. Foi nesse vício que o legislador incorreu (tanto no n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, como nos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho) violando o supracitado princípio de equiordenação entre órgãos de soberania, o que não pode deixar de conduzir a um juízo de inconstitucionalidade de tais normas.

Em conclusão: em termos jurídico-constitucionais é indispensável que haja um domínio de atuação do Governo que não seja objeto de intrusão parlamentar – particularmente importante, em termos político-constitucionais, no caso de governos minoritários, como se verificava in casu. Essa indispensabilidade mostra-se reforçada quando o Executivo está a exercer uma função político-legislativa, devendo ser ele a decidir, politicamente, se procede ou não à elaboração de um decreto-lei, não sendo a Assembleia da República a impor-lhe tal opção. Como ficou plasmado no diversas vezes citado Acórdão n.º 214/2011, «nas zonas de confluência entre atos de condução política e atos de administração a cargo do Governo a dimensão positiva do princípio da separação e interdependência de órgãos de soberania impõe um limite funcional ao uso da competência legislativa universal da Assembleia da República [artigo 161.º, alínea c), da CRP], de modo que esse poder de chamar a si do Parlamento não transmude a forma legislativa num meio enviesado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento, pelo controlo democrático-parlamentar e pela regra da maioria, do núcleo essencial da posição constitucional do Governo (…)».

Por estas razões, o n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e os artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, padecem de inconstitucionalidade, uma vez que envolvem uma grosseira violação da posição equiordenada e do regime jus-constitucional a que obedece o exercício do poder legislativo pelo Governo, violando o artigo 111.º, n.º 1, da CRP (por se tratar de uma de separação organizatória entre diferentes poderes ou órgãos de soberania do Estado), interpretado em articulação com o disposto no artigo 198.º, alínea a), da Lei Fundamental, ao comprimirem, intoleravelmente, a liberdade ou autonomia do Governo nesse exercício.

III – Decisão

Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide:

a) Não declarar a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho;

b) Declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 13 de julho, e dos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho, por violação do disposto no artigo 111.º, n.º 1 e na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º, ambos da Constituição da República.

Atesto o voto de conformidade do Senhor Conselheiro José António Teles Pereira e o voto de parcial conformidade do Senhor Conselheiro Lino Ribeiro, que votou vencido quanto à alínea a) do dispositivo e apresenta declaração de voto.

Lisboa, 11 de outubro de 2022. – José Eduardo Figueiredo Dias – Pedro Machete – Joana Fernandes Costa – Gonçalo Almeida Ribeiro – Afonso Patrão [vencido quanto à alínea b), nos termos da declaração de voto junta] – José João Abrantes (vencido, nos termos da declaração de voto junta) – Mariana Canotilho [vencida quanto à alínea b), nos termos da declaração de voto junta] – Maria Benedita Urbano (parcialmente vencida, nos termos da declaração de voto junta) – António José da Ascensão Ramos [vencido quanto à alínea b), conforme declaração da Conselheira Mariana Canotilho, para a qual remeto] – João Pedro Caupers – Lino Rodrigues Ribeiro.

Acórdão retificado pelo Acórdão n.º 696/22, de 25 de outubro de 2022.

Declaração de voto

1 – Acompanho o juízo de não inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 23 de julho, pelas razões constantes dos pontos 14. e 14.1. da fundamentação.

2 – Vencido quanto à declaração de inconstitucionalidade do n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 23 de julho, e dos artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021, de 23 de julho.

A argumentação que fez vencimento assenta na ideia segundo a qual, ao determinar a abertura de processos negociais com as estruturas sindicais, a Assembleia da República invadiu a esfera de competência legislativa do Governo: «Trata-se de uma injunção da Assembleia da República ao Governo para que este inicie tais negociações que implica uma imposição de legislação, pondo em causa a autonomia do Governo num domínio de competência legislativa concorrente». Considerou a maioria, pois, que a Assembleia da República, através das normas fiscalizadas, obriga o Governo a legislar, o que se entendeu violador do princípio da separação dos poderes (n.º 1 do artigo 111.º da Constituição).

Não acompanho este entendimento. Não se descobre naquelas normas qualquer injunção para legislar; mas, apenas, a determinação de abertura de um procedimento de negociação sobre as matérias elencadas pelo legislador democrático.

Impondo-se a participação das associações sindicais na revisão ou aprovação dos regimes jurídicos em causa (por imperativo do n.º 2 do artigo 56.º da Constituição), o legislador parlamentar toma a opção de cometer ao Governo, à partida mais habilitado para o efeito, a abertura do processo negocial, atribuindo-lhe a responsabilidade pela respetiva realização e pela definição dos seus termos – de modo paralelo ao que se prescreve no artigo 351.º da Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas. Trata-se de procedimento preliminar a uma intervenção legislativa que o Parlamento visa realizar.

Com efeito, além de não se inferir das normas fiscalizadas a obrigação de chegar a um acordo, delas não decorre que caiba ao Governo a revisão ou aprovação de quaisquer regimes jurídicos, no caso de a negociação ter sucesso. Até porque, se é verdade que, em princípio, se estará em matéria da competência legislativa concorrente, é possível que o consenso alcançado nas negociações envolva uma intervenção legislativa em domínios da reserva de competência da Assembleia da República. Tornando claro que o legislador parlamentar, antes do exercício da sua competência legiferante, se limitou a fixar o âmbito da negociação e a determinar ao Governo a respetiva realização.

Considero, pois, que competência legislativa do Governo se mantém intacta. Razão pela qual se não violou, de modo algum, o n.º 1 do artigo 111.º da Constituição. – Afonso Patrão.

Declaração de voto

Votei vencido o presente acórdão, pelas razões que, de forma sucinta, passo a enunciar.

Comecei por entender que o Tribunal deveria não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade das normas em apreciação, face à inutilidade processual dessa eventual declaração de inconstitucionalidade – pela simples razão de que essas normas haviam perdido a sua eficácia, visto reportarem-se a efeitos a serem produzidos para o ano letivo de 2020-21, já ultrapassado. O fim que, em primeira linha, se visa atingir com tal declaração – expurgar o ordenamento das normas viciadas – fora já atingido, pois, através da sua cessação de efeitos, pelo que, em meu entender, a apreciação da sua constitucionalidade não manteria utilidade (não havendo igualmente um interesse jurídico relevante no conhecimento, até face à jurisprudência consolidada da Tribunal Constitucional no que toca à definição daquele).

Tendo o Plenário optado pelo conhecimento do pedido, e face à que fora aquela minha posição inicial, reconhecendo embora que se está face a uma situação muito complexa e de fronteira, pronunciei-me então pela não inconstitucionalidade – até porque acresce, de algum modo, a circunstância da natureza programática das normas em apreciação (aspeto, aliás, referido pelo Presidente da República aquando da promulgação, dizendo serem situações “em que o Parlamento aprovou soluções de caráter programático, na fronteira da delimitação de competências administrativas”). – José João Abrantes.

Declaração de voto

Vencida, quanto à alínea b) da decisão, afastando-me, também, de várias das considerações tecidas ao longo de todo o ponto 11, não sendo estas, todavia, indispensáveis à resolução da causa.

A declaração de inconstitucionalidade constante da alínea b) do presente Acórdão funda-se numa premissa fundamental: o entendimento de que o conjunto de normas objeto da decisão tem por efeito “um condicionamento ou balizamento do exercício de um poder legislativo do Governo, isto é, todas visam condicionar o Governo no exercício de competências legislativas”. No meu entender, essa premissa de base não é verdadeira, o que inquina, naturalmente, o juízo sobre a conformidade constitucional das normas questionadas.

Efetivamente, o comando normativo dirigido ao Governo pelo n.º 6 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 23 de julho, consiste em abrir um processo negocial com as estruturas sindicais, para aprovação de um regime específico de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico. Por seu turno, os artigos 1.º, 2.º e 3.º da Lei n.º 47/2021 impõem, também ao Governo, a abertura de um processo negocial com as estruturas sindicais para a revisão do regime de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário (artigo 1.º), a iniciar no prazo de 30 dias (artigo 2.º), devendo a revisão de tal regime ter por objetivo a valorização da carreira docente nos termos definidos no artigo 3.º da lei em causa. Assim, creio que resulta bastante claro que a Assembleia da República não visou, ao aprovar estas normas, interferir na competência legislativa do Governo, ordenando o seu exercício ou condicionando-a. Nem tal intenção faria qualquer sentido, do ponto de vista lógico, posto que o Parlamento tem competência legislativa geral, nos termos da alínea c) do artigo 161.º da CRP.

Neste quadro, o propósito das normas ora declaradas inconstitucionais deve ser encontrado através de uma interpretação mais simples, e mais próxima da sua literalidade: o que a Assembleia da República pretendeu foi vincular o Governo a negociar com as estruturas sindicais. Ou seja, o Parlamento quis garantir, por via de lei, o exercício efetivo de competências exclusivas no Governo, enquanto órgão de condução da política geral do país e o órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), no que respeita a uma questão particular. Recorde-se que o objetivo primordial da negociação coletiva é obter um acordo sobre as matérias que integram o estatuto dos trabalhadores em funções públicas, a incluir em atos legislativos ou regulamentos administrativos aplicáveis a estes trabalhadores (artigo 347.º, n.º 3, alínea a) da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, LTFP). Deste modo, pretendendo a Assembleia da República uma revisão dos regimes jurídicos de seleção e recrutamento de docentes do ensino artístico, por um lado, e de recrutamento e mobilidade do pessoal docente dos ensinos básico e secundário, por outro, resulta evidente que não a quis levar a cabo sem acordo prévio com as organizações sindicais representativas do setor. Ora, a legitimidade para levar a cabo tais negociações não é sua, mas do Governo; é o que resulta quer da repartição de competências operada pela Constituição, quer da lei (veja-se o artigo 349.º, n.º 4, da LTFP).

Negociar não implica, por força, chegar a acordo, e muito menos verter esse acordo em legislação do trabalho. São fases distintas de um processo complexo, que se sucederão em caso de evolução favorável das negociações, mas não necessariamente. No meu entender, é isto que o presente Acórdão parece não compreender. Afastada a premissa que sustenta a decisão, não se vê como possam as normas sub iudice constituir uma “imposição de legislação, pondo em causa a autonomia do Governo num domínio de competência legislativa concorrente”. Tanto mais assim, quanto se subscrevam, no essencial, as considerações e dúvidas explanadas no presente Acórdão relativamente à noção de ‘núcleo essencial’ ou de reserva da administração. Por essa razão, votei no sentido da não inconstitucionalidade. – Mariana Canotilho.

Declaração de voto

Vencida quanto à alínea a) da decisão, não a acompanhando, na medida em que não declara a inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º, da Lei n.º 46/2021, de 23 de julho. Em meu entender, a norma em apreço, que determina a abertura de um concurso extraordinário de vinculação de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado nos “30 dias subsequentes à publicação da presente lei”, merece censura constitucional pelas razões que seguidamente serão brevemente expostas.

O ponto de partida do nosso raciocínio é o de que o n.º 1 do artigo 2.º contém o ato concreto de abertura do concurso, chegando ao ponto de estabelecer a própria data em que ocorrerá.

Admitimos que é mais fácil afirmar a existência de um esquema organizatório-competencial na Constituição do que concretizar com rigor e segurança esse esquema, o que resulta particularmente difícil quando estão em causa matérias que envolvem esferas de competências transversais e, mais ainda, matérias em que o Governo pode intervir em distintas vestes (como Governo-legislador, como Governo-órgão executivo, e como Governo-órgão máximo ou superior da Administração). Admitimos, também, a inexistência, na nossa Constituição, de uma reserva material geral da Administração – sendo certo que o facto de não existir uma reserva de Administração não significa que o legislador possa fazer tudo o que lhe aprouver nem que o parlamento possa dispor da sua própria competência -, e, de igual forma, estamos conscientes das dúvidas e reticências que suscita na doutrina a tese da existência, no seu texto, de reservas específicas de administração. Não obstante, perante uma disposição legal em que se executa parte de uma disciplina jurídica previamente estabelecida sem que se vislumbre qualquer justificação válida e legítima para o fazer, tal disposição não pode deixar de ser considerada uma intromissão intolerável do legislador numa atividade que, ontologicamente, tem mais que ver com a função administrativa do que com a legislativa e cuja atribuição à Administração assenta indubitavelmente em critérios de adequação e eficiência. – Maria Benedita Urbano.

Declaração de voto

Vencido quanto à alínea a) do dispositivo do Acórdão.

Voto pela inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 23 de julho, por violação do disposto nos artigos 111.º, n.º 1, e 182.º e nas alíneas d) e e) do artigo 199.º da Constituição. Considero que, ao determinar a abertura pelo Governo, em prazo certo e num contexto histórico concreto, de um concurso para a vinculação extraordinária de docentes das componentes técnico-artísticas do ensino artístico especializado para o exercício de funções nas áreas das artes visuais e dos audiovisuais, nos estabelecimentos públicos de ensino – cf. n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 46/2021, de 23 de julho – , a Assembleia da República socorreu-se da forma de lei para, enviesadamente e em termos constitucionalmente ilegítimos, intrometer-se no núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da Constituição), especificamente incumbido das atribuições ou competências vertidas naquelas alíneas d) e e) do artigo 199.º da Constituição, tal como se entendera já no Acórdão n.º 214/2011.

Discordo do ponto 14.1 do Acórdão, quando se diz que a determinação da abertura de um concurso para preenchimento de lugares do quadro da função pública não é, à luz da CRP, uma matéria necessariamente administrativa; e quando se refere que, apesar de haver uma pré-ocupação do espaço pelo legislador parlamentar, essa pré-ocupação não esgota a margem de discricionariedade da Administração.

O sentido normativo da norma sindicada vem referido em diversas passagens do Acórdão como traduzindo «imposição», «comando ou mandato», ou «injunção» dirigida ao Governo, a que fica adstrito, para emanação do ato inicial ou propulsivo de um procedimento concursal – um típico aviso de abertura de concurso de pessoal – destinado à vinculação extraordinária no ensino público de docentes do ensino artístico especializado nas áreas visuais e audiovisuais. Ora, o tipo de ato que o Parlamento pretende que o Governo pratique engloba inescapavelmente um tipo de poder que a Constituição integra na «função administrativa» do Governo: «praticar todos os atos exigidos por lei respeitantes aos funcionários e agentes do Estado» (alínea e) do n.º 1 do artigo 199.º).

O princípio da separação de poderes, na vertente negativa de divisão de poderes e na dimensão positiva de reserva de poderes, não impede que outros órgãos constitucionais (Parlamento e Tribunais) também exerçam a função administrativa. Dada a fluidez das funções estaduais, não existe uma correlação rígida entre determinada categoria de competências e um órgão típico de determinada função. Mas não se pode desconsiderar a densificação que a Constituição faz do princípio da separação de poderes, pois o problema da «reserva da administração» só se pode colocar para além das competências constitucionalmente estabelecidas. No que se refere à prática de atos administrativos em matéria de execução orçamental, relativos a órgãos e pessoas coletivas inseridas na administração direta, indireta e autónoma, e sobre funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas coletivas pública, as alíneas b), d) e e) do artigo 199.º da CRP atribuem competência exclusiva ao Governo, enquanto órgão superior da Administração Pública. Embora sujeitos a regulação legal primária, o seu exercício é insuscetível de apropriação total pelo órgão legislativo. Por isso, as decisões de gestão, organização e direção, concretamente ao nível de recrutamento, nomeação, classificação, promoção e execução de competências disciplinares, a praticar no âmbito do estatuto da função pública definido pelo legislador, são tomadas pelo Governo no exercício de uma competência exclusiva conferida pela alínea e) do artigo 199.º da CRP.

Não obstante a norma sindicada não consubstanciar o ato inicial do procedimento concursal, existe uma apropriação legislativa da atividade administrativa extraprocedimental necessária ao exercício da competência governamental exclusiva fixada naquela norma constitucional. O eventual exercício daquela competência depende de uma atuação preparatória que avalie as necessidades de recrutamento, a existência dos lugares no quadro de pessoal dos estabelecimentos de ensino e os meios financeiros disponíveis. Ora, o desenvolvimento dessa atividade cognitiva, valorativa e organizatória, ainda que não se exprima através de atos administrativos, pertence ao órgão que tem o poder de praticar o ato inicial do procedimento de abertura do concurso. Mas quem atuou para o exercício dessa competência, condicionando o respetivo exercício, foi o Parlamento através da ordem ou comando extraído da norma sindicada.

O Parlamento pode fiscalizar os atos da Administração (artigo 162, º, alínea a) da CRP), em concretização do princípio da interdependência de poderes. Mas, nos casos em que o legislador constituinte enuncia em termos expressos e taxativos a exclusividade competencial do Governo, a emanação de ordens em forma de lei da AR para o exercício dessa competência perverte o sentido normativo da separação de poderes. Como se referiu no Acórdão n.º 214/2011, «as «[a]s relações do Governo com a Assembleia da República são relações de autonomia e de prestação de contas e de responsabilidade; não são relações de subordinação hierárquica ou de superintendência». Assim, não pode o Governo ser vinculado a exercer o seu poder administrativo (regulamentar ou legislativo) por instruções ou injunções da Assembleia da República. Como se refere no mesmo Acórdão, o poder de «chamar a si» do Parlamento não pode transmudar «a forma legislativa num meio enviesado de exercício de competências de fiscalização com esvaziamento, pelo controlo democrático-parlamentar e pela regra da maioria, do núcleo essencial da posição constitucional do Governo enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da CRP), encarregado de dirigir os serviços da administração direta do Estado [artigo 199.º, alínea d) da CRP]». – Lino José Batista Rodrigues Ribeiro.

Portaria n.º 273/2022

de 10 de novembro

Sumário: Aprova as normas de execução do artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 852/2004 do Parlamento e do Conselho, relativamente à notificação à autoridade competente, através de registo, dos operadores económicos do setor alimentar, e define as normas especificamente aplicáveis ao registo dos operadores e importadores hortofrutícolas.

O registo dos estabelecimentos e a cooperação dos operadores do setor alimentar constituem requisitos essenciais para que as autoridades competentes possam conhecer os diversos agentes que atuam no mercado e realizar, com eficácia, os controlos oficiais e os reportes estatísticos a seu cargo, devendo estas dispor de informação permanentemente atualizada para o efeito.

Neste sentido, o Regulamento (CE) n.º 852/2004 do Parlamento e do Conselho, de 29 de abril, relativo à higiene dos géneros alimentícios, estabelece, no n.º 2 do artigo 6.º, que os operadores das empresas do setor alimentar notificam a autoridade competente, sob a forma por esta requerida, de todos os estabelecimentos sob o seu controlo que se dedicam a qualquer das fases de produção, transformação e distribuição de géneros alimentícios, tendo em vista o registo de cada estabelecimento.

Este regulamento estabelece ainda que os operadores das empresas do setor alimentar asseguram igualmente que a autoridade competente disponha em permanência de informações atualizadas sobre os estabelecimentos, incluindo mediante a notificação de qualquer alteração significativa das atividades e do eventual encerramento de um estabelecimento existente.

Aplicando-se o Regulamento (CE) n.º 852/2004, do Parlamento e do Conselho de 29 de abril, também à produção primária agrícola de géneros alimentícios de origem não animal e não estando esta atividade atualmente sujeita a qualquer regime específico de registo, importa estabelecer, no quadro legislativo nacional, as regras aplicáveis ao registo dos estabelecimentos que se dedicam à produção primária agrícola de géneros alimentícios de origem não animal.

Nos termos do disposto no artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 113/2006, de 12 de junho, são objeto de portaria conjunta das áreas governativas da economia e do mar e da agricultura e da alimentação as matérias que o Regulamento (CE) n.º 852/2004 do Parlamento e do Conselho, de 29 de abril, prevê que sejam reguladas por normas nacionais.

Por último, procede-se à atualização e consolidação das normas aplicáveis ao registo dos operadores hortofrutícolas, abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento de Execução (UE) n.º 543/2011, da Comissão, de 7 de junho de 2011.

Foi ouvida a Comissão Nacional de Proteção de Dados.

Assim, ao abrigo do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 113/2006, de 12 de junho, na sua redação atual, manda o Governo, pelo Ministro da Economia e do Mar e pela Ministra da Agricultura e da Alimentação, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

1 – A presente portaria aprova as normas de execução do artigo 6.º do Regulamento (CE) n.º 852/2004 do Parlamento e do Conselho, de 29 de abril, relativamente à notificação à autoridade competente, através de registo, dos operadores económicos do setor alimentar, na aceção do n.º 2 do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, nomeadamente daqueles que produzem géneros alimentícios de origem não animal não transformados.

2 – A presente portaria define igualmente as normas especificamente aplicáveis ao registo dos operadores e importadores hortofrutícolas, de acordo com o artigo 10.º do Regulamento de Execução (UE) n.º 543/2011, da Comissão, de 7 de junho de 2011, nos setores das frutas e produtos hortícolas e das frutas e produtos hortícolas transformados.

Artigo 2.º

Âmbito

1 – Para efeitos da presente portaria, aplicam-se as definições constantes do:

a) Regulamento (CE) n.º 178/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar;

b) Regulamento (CE) n.º 852/2004 do Parlamento e do Conselho, de 29 de abril, relativo à higiene dos géneros alimentícios;

c) Regulamento (UE) n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas.

2 – Sem prejuízo do previsto no número anterior, para efeitos da presente portaria, entende-se ainda por:

a) «Agricultor», a pessoa singular ou coletiva que se dedique a uma atividade relacionada com a produção agrícola vegetal, destinada a entrar na cadeia alimentar, numa exploração agrícola situada no território português;

b) «Operador hortofrutícola», a pessoa singular ou coletiva que no caso do setor das frutas e produtos hortícolas apresente como mercadorias frutas e produtos hortícolas, com origem na União Europeia, importe de países terceiros, ou as coloque em livre prática, para efeitos de comercialização no território da União ou de exportação para países terceiros.

Artigo 3.º

Obrigações dos agricultores e operadores hortofrutícolas

1 – Os agricultores e operadores hortofrutícolas ficam obrigados a proceder ao seu registo, no Portal do IFAP, I. P., no prazo de 30 dias a contar desde o início da sua atividade produtiva, sendo-lhes atribuído o número de identificação de beneficiário (NIFAP).

2 – O disposto no número anterior não é aplicável nos casos em que a produção agrícola é destinada ao autoconsumo.

3 – Os agricultores e operadores hortofrutícolas registados são obrigados a manter corretos e atualizados os dados inscritos, nos termos dos artigos 4.º e 13.º da Portaria n.º 58/2017, de 6 de fevereiro, no prazo máximo de 30 dias a contar da data da alteração.

4 – No caso das culturas permanentes, sempre que exista alguma alteração, quanto à cultura registada, os agricultores devem proceder a esta alteração no prazo referido no número anterior.

5 – No caso das culturas temporárias, sempre que exista alguma alteração, quanto à cultura registada, os agricultores devem proceder a esta alteração no prazo de 60 dias.

6 – As alterações referidas nos n.os 4 e 5 são efetuadas em conformidade com o n.º 3 do artigo 4.º

7 – Os operadores de hortofrutícolas devem fazer constar nas embalagens e nos documentos comerciais relativos à comercialização das frutas e produtos hortícolas frescos o número de registo que lhes for atribuído.

Artigo 4.º

Sistema de registo

1 – O registo da identificação do agricultor ou operador hortofrutícola é efetuado no Portal do IFAP, I. P., através do formulário de identificação de beneficiário (IB).

2 – A georreferenciação, registo e caracterização das parcelas dos agricultores são efetuados no Portal do IFAP, I. P., na aplicação iSIP, do Sistema de Identificação Parcelar.

3 – O registo das culturas é efetuado na área reservada do Portal do IFAP, I. P., através da aplicação do Registo da Atividade Agrícola.

4 – A DGAV, as direções regionais de agricultura e pescas e a ASAE, têm acesso direto e permanente aos dados constantes do registo previsto na presente portaria.

Artigo 5.º

Proteção de dados pessoais

Nos termos do artigo 26.º do Regulamento (UE) n.º 2016/679, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril (Regulamento Geral de Proteção de Dados), o IFAP, I. P., a DGAV, as direções regionais de agricultura e pescas e a ASAE são responsáveis conjuntos pelo tratamento de dados pessoais, no âmbito das finalidades, atividades de tratamento e respetivas tarefas no estrito cumprimento das suas competências legais.

Artigo 6.º

Norma transitória

1 – Os agricultores e operadores hortofrutícolas que, à data de início de vigência da presente portaria, já se encontrem a desenvolver a respetiva atividade, mas não se encontrem ainda registados, devem dar cumprimento, consoante o caso, ao previsto no artigo 3.º, no prazo máximo de seis meses contados desde a entrada em vigor da presente portaria.

2 – A informação compilada, pela DGAV, em resultado da aplicação do Despacho Normativo n.º 246/94, de 18 de abril, é transferida para o IFAP, I. P., passando a integrar o sistema de registo referido no artigo 4.º, no prazo máximo de seis meses a contar desde a data de início de vigência da presente portaria.

3 – Os operadores hortofrutícolas que, à data da entrada em vigor da presente portaria, já se encontrem registados ao abrigo do Despacho Normativo n.º 246/94, de 18 de abril, podem manter os respetivos números de registo durante o período de três anos contados desde aquela data.

4 – Na aceção do número anterior, até ao termo do prazo referido no número anterior, todos os operadores devem proceder ao registo nos termos definidos na presente portaria.

Artigo 7.º

Incumprimento

À falta de registo, no prazo e nos termos previstos na presente portaria, é aplicável o disposto no artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 28/84, de 20 de janeiro, sem prejuízo das medidas aplicáveis pelas autoridades competentes no âmbito dos controlos oficiais e outras atividades oficiais que visam assegurar a aplicação da legislação em matéria de géneros alimentícios, alimentos para animais, e das regras sobre saúde e bem-estar animal, fitossanidade e produtos fitofarmacêuticos.

Artigo 8.º

Norma revogatória

É revogado o Despacho Normativo n.º 246/94, de 18 de abril.

Artigo 9.º

Entrada em vigor

A presente portaria entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

O Ministro da Economia e do Mar, António José da Costa Silva, em 3 de novembro de 2022. – A Ministra da Agricultura e da Alimentação, Maria do Céu de Oliveira Antunes, em 4 de novembro de 2022.

Portaria n.º 272/2022

de 10 de novembro

Sumário: Define os preços dos cuidados de saúde e de apoio social prestados nas respostas de ambulatório e internamento da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados.

O artigo 46.º do Decreto-Lei n.º 101/2006, de 6 de junho, na sua redação atual, determina que o financiamento dos serviços a prestar pelas unidades da Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) é estabelecido mediante modelo de financiamento próprio, a aprovar por portaria dos Ministros das Finanças, do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e da Saúde.

Nos termos do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 101/2006, de 6 de junho, na sua redação atual, o financiamento de cada tipo de serviços é específico, com preços adequados e revistos periodicamente, nos termos a regulamentar, para assegurar a sustentabilidade e a prestação de cuidados de qualidade.

Através da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, alterada pela Portaria n.º 140/2021, de 8 de julho, é estabelecido o regime de definição de preços e a responsabilidade na repartição e assunção dos encargos relativos aos cuidados de saúde e de apoio social, prestados nas respostas da RNCCI.

No ano 2021, o índice de preços no consumidor (IPC) registou uma variação média anual de 1,3 %. Considera-se este coeficiente na determinação dos novos preços, a vigorar desde 1 de janeiro 2022, para atualização da tabela de preços definida nos anexos i e ii da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, na sua redação atual, e procede-se à atualização da tabela de preços a praticar nas unidades da RNCCI e nas unidades e equipas dos cuidados continuados integrados de saúde mental.

Para além desta atualização e em termos complementares, procede-se através da presente portaria a um aumento extraordinário dos preços aplicáveis às unidades de média duração e reabilitação (UMDR) e às unidades de longa duração e manutenção (ULDM), tendo em vista o reforço da sustentabilidade destas unidades, através do necessário ajustamento dos preços aos custos de funcionamento destas respostas. Em termos globais, a atualização do preço corresponde a um aumento de 5,5 % e 15,3 %, respetivamente.

Por outro lado, na secção i do capítulo iv – Unidades e equipas de cuidados continuados integrados, da Portaria n.º 311/2021 de 20 de dezembro, que caracteriza e define os serviços e critérios de admissão em cada uma das unidades residenciais para adultos, no âmbito dos Cuidados Continuados Integrados de Saúde Mental (CCISM), deixam de constar as tipologias Residência de Treino de Autonomia com complemento de Unidade Sócio-ocupacional e Residência de Apoio Moderado com complemento de Unidade Sócio-ocupacional, bem como as respetivas tabelas de preços.

Por sua vez, o n.º 2 do artigo 10.º da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, define que o valor global a pagar, por dia de internamento e por utente, em unidades de longa duração e manutenção, é acrescido do montante de (euro) 25, nas situações de transferência de utentes que apresentem úlceras de pressão desenvolvidas antes da transferência dos hospitais para aquela tipologia e aplica-se durante um período máximo de seis meses após a transferência, ficando o pagamento dependente de avaliação mensal.

Neste sentido, o presente diploma visa, igualmente, alargar o pagamento do valor às unidades de longa duração por utente, portador de úlcera de pressão na admissão, referenciado pelos cuidados de saúde primários.

Note-se que o aumento extraordinário de preços e o alargamento do pagamento dos encargos com o tratamento das úlceras de pressão aos utentes referenciados pelos cuidados de saúde primários constituem compromissos assumidos no âmbito do Compromisso de Cooperação para o Biénio 2022-2023 e permite dar continuidade à aposta no reforço da RNCCI inscrita no Programa do XXIII Governo Constitucional, no Orçamento do Estado para 2022 e no Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

Assim:

Ao abrigo dos artigos 46.º e 47.º do Decreto-Lei n.º 101/2006, de 6 de junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 136/2015, de 28 de julho, pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, e pelo Decreto-Lei n.º 116/2021, de 15 de dezembro, e dos artigos 23.º e 24.º do Estatuto do Serviço Nacional de Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 52/2022, de 4 de agosto, manda o Governo, pelo Ministro das Finanças, pela Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e pelo Ministro da Saúde, o seguinte:

Artigo 1.º

Objeto

A presente portaria procede à segunda alteração à Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, alterada pela Portaria n.º 140/2021, de 8 de julho.

Artigo 2.º

Alteração à Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro

O n.º 2 do artigo 10.º da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, na sua atual redação, passa a ter a seguinte redação:

«Artigo 10.º

1 – […]

2 – O valor global a pagar, por dia de internamento e por utente, em unidades de longa duração e manutenção, constante do anexo i, é acrescido do montante de (euro) 25, nas situações de referenciação de doentes que apresentem úlceras de pressão dos hospitais e dos cuidados de saúde primários para aquela tipologia de unidades.

3 – […]»

Artigo 3.º

Norma transitória

Durante o ano de 2023 não é aplicável o disposto no artigo 9.º da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, na sua redação atual.

Artigo 4.º

Alteração aos anexos i e ii da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro

Os anexos i e ii à Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, passam a ter a redação constante dos anexos i e ii à presente portaria, da qual fazem parte integrante.

Artigo 5.º

Entrada em vigor e produção de efeitos

1 – Sem prejuízo do disposto no número seguinte, a presente portaria entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

2 – A presente portaria produz efeitos a 1 de janeiro de 2022.

O Ministro das Finanças, Fernando Medina Maciel Almeida Correia, em 4 de novembro de 2022. – A Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Ana Manuel Jerónimo Lopes Correia Mendes Godinho, em 5 de novembro de 2022. – O Ministro da Saúde, Manuel Francisco Pizarro de Sampaio e Castro, em 4 de novembro de 2022.

ANEXOS

(anexo I da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, alterada pela Portaria n.º 140/2021, de 8 de julho, a que se refere o artigo 4.º)

Tabela de preços aplicáveis às unidades de internamento da RNCCI UCP-RNCCI

(ver documento original)

(anexo II da Portaria n.º 45/2021, de 24 de fevereiro, alterada pela Portaria n.º 140/2021, de 8 de julho, a que se refere o artigo 4.º)

Tabela de preços aplicáveis às unidades e equipas de cuidados continuados integrados de saúde mental da RNCCI

(ver documento original)

Equipas de apoio domiciliário

(ver documento original)